Тезисы выступления на Круглом столе «Культура и экономика: поиск новых моделей взаимодействия»

18 апреля 2006 года

Зал Ученого совета РАГС

Сидоренко С.В. – заместитель директора Фонда «Институт экономики и социальной политики» (ИнЭСП), кандидат экономических наук.

Уважаемые Коллеги! Мне бы хотелось немного затронуть аспект, связанный с государственной политикой в сфере культуры. В рамках этого аспекта выявление лучшей мировой практики и применение новых моделей взаимодействия культуры и экономики представляется особенно актуальным.

Изучая статистические данные, научные статьи, отчеты и доклады федеральных и региональных чиновников, в сфере компетенции которых находятся вопросы культуры, можно сделать вывод о том, что состояние сферы культуры в целом выглядит как «очень тревожное». Данный вывод во многом подтверждают и выступления представителей общественности, прозвучавшие сегодня на нашем круглом столе.

Думаю, что причины подобного положения в значительной степени обусловлены недостаточно развитыми способностями государства (в первую очередь федеральных органов власти и управления), связанными с определением и претворением в жизнь эффективной культурной политики.

За десять прошедших лет государственная политика в сфере культуры носила ярко выраженный стихийный характер. Нас «несло по течению и бросало из стороны в сторону», а следование четко выверенному курсу, направленному на достижение долгосрочных целей, которые отвечают национальным интересам, оставалось только на бумаге. Да и сами цели в области культуры формулировались так, что в конце очередного отчетного периода нельзя было объективно проверить достигнуты они или нет. Это означает, что сфера культуры «страдает» не только от часто упоминаемого, крайне недостаточного по сегодняшним меркам бюджетного финансирования, которое осуществляется по остаточному принципу, но и от неэффективного администрирования, что, на мой взгляд, преодолеть будет намного сложнее.

Корни этой проблемы связаны не столько с уровнем квалификации менеджеров культуры на разных уровнях государственного управления (хотя и это, несомненно, важно), сколько с взглядами на сферу культуры, которые в настоящее время доминируют в умах управленческой элиты, принимающей решения о реальном распределении бюджетных средств по секторам экономики, федеральным и региональным целевым программам, проектам национального масштаба. В этих взглядах культура представляется главным образом как «затратная» отрасль социальной сферы, постоянно требующая и «проедающая» огромные бюджетные средства, а не как ключевой ресурс развития и поддержания единства нашего общества.

Вместе с тем за рубежом национальную культуру давно рассматривают как источник устойчивых конкурентных преимуществ, которые обеспечивают достижение успеха в мировой конкуренции и которые практически невозможно подделать в силу их специфических особенностей. Чтобы этот источник не иссяк, его стараются оберегать и поддерживать всеми доступными способами. Особая роль в данном процессе отводится государству, которое определяет правила игры на «культурном поле», а также задает национальные приоритеты и вектор развития сферы культуры в долгосрочной перспективе. При этом оно не вторгается в те области культурной деятельности, где бизнес и некоммерческие организации действуют более эффективно. Таким образом, государственная политика направлена на создание и удержание конкурентных преимуществ на базе национальной культуры, сила и разнообразие которой способствуют устойчивому развитию в контексте сверхсложного и динамичного внешнего окружения, усиления глобализации и других вызовов начала 21-го века. В странах, где придерживаются подобной позиции, это приносит вполне ощутимые «плоды», значимые с точки зрения общества. Они выражаются в виде увеличения объема, разнообразия и доступности культурных продуктов, роста занятости в отрасли культуры и в смежных отраслях, увеличения налоговых поступлений в бюджеты, ускорения экономического роста, укрепления социальной сплоченности населения, изменения жизненных ценностей, позитивного формирования личности и многих других.

В связи с этим возникает, как минимум, два вопроса. Какие основные концептуальные модели и управленческие технологии для этого используются? И что мы можем позаимствовать для применения в нашей стране?

Формат круглого стола не позволяет детально ответить на поставленные вопросы. Поэтому позволю себе остановиться только на основных с моей точки зрения моментах.

В первую очередь следует отметить методологию управления по результатам, которую широко применяют правительства экономически развитых стран. Так, например, Канада внедряет ее в государственных организациях и учреждениях уже более тридцати лет, Великобритания – более пятнадцати лет, Франция – два года. Как правило, каждое министерство, отвечающее за вопросы культуры, имеет стратегический план и регулярно отчитывается перед общественностью о результатах его реализации. При этом соответствующие контрольно-счетные органы подвергают данные отчеты тщательной проверке, основной акцент в которой делается на аудит результативности (т.е. степень достижения запланированных результатов), а не на финансовые вопросы.

В России в этом направлении делаются только первые шаги. Как вы знаете, в последние несколько лет наше Правительство активно пытается модернизировать государственную систему управления, в т.ч. посредством проведения бюджетной и административной реформ. Одним из ключевых компонентов данных преобразований служит переход на современные методы управления, ориентированные на достижение результатов, которые являются значимыми с точки зрения общественности.

На данный момент разработаны доклады Правительства и федеральных органов исполнительной власти об основных результатах и направлениях деятельности на трехлетний период, которые увязывают бюджетные ресурсы с целевыми общественно значимыми результатами. Отрабатываются механизмы их реализации, контроля и оценки эффективности. С этого года подобные доклады формируются и субъектами Федерации.

Минкультуры России во взаимодействии с подведомственными федеральными агентствами и службой также подготовило соответствующий доклад, который успешно прошел экспертизу не только в Минэкономразвития, Минфине России, российских независимых научных организациях, но и в ЮНЕСКО, министерствах культуры Великобритании и Германии, зарубежных экспертных компаниях. Этот документ определяет цели в сфере культуры и стратегию их достижения в трехлетнем периоде, учитывающую принятые бюджетные ограничения.

Следующим логичным шагом должна стать разработка и утверждение стратегического плана в сфере культуры. Этот план следует сориентировать на отрасль в целом и предусмотреть более длительный плановый период (пять или более лет). В его рамках необходимо увязать стратегию Минкультуры со стратегиями других федеральных органов исполнительной власти (Минобрнауки, Минздравсоцразвития, Мининформсвязи, Минсельхоз и др.), субъектов Федерации, бизнеса, учреждений и общественных организаций культуры, от действий которых зависит успешное достижение поставленных стратегических целей. Это создаст благоприятные условия для эффективной координации усилий, финансовых, информационных и человеческих ресурсов всех основных групп, заинтересованных в развитии национальной культуры.

Применение современных механизмов управления в сфере культуры позволит сократить использование стихийных стратегий и расширить применение стратегий, носящих запланированный, или преднамеренный характер. Новый подход на основе глубокого анализа внешнего окружения, понимания ключевых факторов успеха, природы и потенциала отрасли культуры позволит определить четкие стратегические цели, разделяемые заинтересованными сторонами, и стратегии их достижения, выявить риски и предусмотреть адекватные меры по предупреждению или смягчению их неблагоприятных последствий.

Использование указанных управленческих технологий потребует серьезной модернизации используемых информационных систем отрасли культуры и приобретения новых компетенций менеджерами культуры, переоценить значение которых не возможно.

Страны, являющиеся лидерами в государственном управлении, выстраивают механизмы реализации государственных стратегий, используя модель рыночно ориентированной организации. Такой статус имеют те организации (в т.ч. государственные), которые в своей работе особое внимание уделяют ориентации на клиентов, конкурентов и межфункциональное взаимодействие.

Рассмотрим эту модель в контексте российской специфики.

В этом случае ориентация на клиентов подразумевает, что культурные продукты производятся в первую очередь с учетом мнения и требований потребителей культурных благ, т.е. клиентов учреждений культуры. Для этого должны проводиться регулярные мониторинги их удовлетворенности качеством и доступностью культурных услуг.

Наш Институт в конце прошлого года проводил подобное исследование по заказу Минкультуры. Мы оценили уровень удовлетворенности услугами посетителей федеральных музеев, библиотек, театров и филармонии. В итоге общий коэффициент удовлетворенности клиентов федеральных учреждений культуры составил более 82%. При этом по данным, приведенным в Концепции административной реформы, в 2004 году только 14 процентов граждан, обращавшихся в течение последних двух лет в государственные органы, смогли получить интересующую их государственную услугу приемлемого качества.

Это говорит о том, что учреждения культуры являются «донорами» с точки зрения их влияния на совокупный уровень удовлетворенности граждан качеством предоставляемых государственных услуг. Следовательно, финансируя и развивая учреждения культуры, мы инвестируем ресурсы в уровень и качество жизни населения, о необходимости повышения которых постоянно говорится с высоких трибун.

Вместе с тем, у федеральных учреждений культуры существует значительный задел для роста достигнутых результатов, особенно если учесть, что они представляют «витрину» (или «лицо») нашей страны. Кроме того, в Европе целевым показателям уровня удовлетворенности является 95%, а в США - 100%. Понятно, что полностью удовлетворить запросы всех клиентов не возможно, но стремление к этому достойно уважения.

Под ориентацией на конкурентов понимается способность организации постоянно держать в поле зрения действия конкурентов и своевременно реагировать, если возникает угроза утраты своих конкурентных преимуществ. На уровне организации культуры понятие конкуренции может включать:

• Конкуренцию за потребителей культурных услуг;
• Соперничество за ресурсы, необходимые для производства культурных продуктов (финансовые, человеческие, политические);
• Борьбу за поставщиков ресурсов, стратегически важных для конкретной организации культуры.

Рассуждая о конкуренции, невольно вспоминается, на мой взгляд, очень успешный опыт СССР, связанный с организацией и проведением социалистического соревнования. Может быть, это выглядит не достаточно современно, но, по сути, представляется правильным и уместным. В современных условиях хотелось бы возродить данную трудовую традицию.

В качестве главного инструмента, обеспечивающего ориентацию на конкурентов, применяют бенчмаркинг, т.е. выявление, изучение и применение лучшей практики ведения дел, которую используют организации-лидеры. Как следствие, эта работа должна помочь организации достичь наивысшей эффективности и привести к превосходству в ключевых показателях деятельности. При этом выделяют следующие типы бенчмаркинга:

• внутренний бенчмаркинг (например, когда агентство по культуре или орган по культуре субъекта Федерации проводит анализ и выявляет лучшую практику предоставления услуг среди подведомственных библиотек);
• конкурентный бенчмаркинг (например, когда музей сравнивает свои рабочие процессы, обеспечивающие посещение пользователями сети Интернет своих виртуальных выставок, представленных на его сайте, с рабочими процессами других музеев, более успешных в данном вопросе);
• функциональный бенчмаркинг (в случае, если учреждение культуры идентифицирует и изучает успешный опыт выполнения отдельной функции, например, рекламы или привлечения внебюджетных средств. При этом в качестве объекта анализа могут выступать любые организации, которые умеют это делать более эффективно);
• общий бенчмаркинг (производится изучение наиболее заметных управленческих и технологических инноваций по широкому кругу организаций разных форм собственности и видов деятельности).

Под ориентацией на межфункциональное взаимодействие понимают способность организации обеспечить командную работу и оптимальный обмен информацией между ее структурными подразделениями, выполняющими разные функции. Думаю, что в учреждениях культуры данная проблема созрела уже давно и требует оперативного решения. Так, персонал, непосредственно предоставляющий услуги населению, как правило, не владеет информацией об их стоимости. Да и ведение раздельного учета затрат по предоставляемым услугам для учреждений культуры выглядит еще в диковинку. При этом и работники бухгалтерии недостаточно четко понимают технологию оказания услуг, что также снижает потенциально возможную эффективность их работы (например, в части подготовки финансово-экономических обоснований для выделения бюджетного финансирования). Можно привести и другие примеры, но в целом рассматриваемая идея, надеюсь понятна.

На уровне министерства, федерального агентства или органа по культуре субъекта Федерации межфункциональное взаимодействие необходимо дополнить следующими типами взаимодействия:

• межведомственным;
• внутриведомственным;
• межуровневым (Федерация-субъект Федерации-муниципалитеты);
• межсекторным (например, частно-государственное партнерство в сфере культуры);
• международным.

Для управления данными отношениями предлагается использовать специальные соглашения и контракты, в которых регламентируются вопросы, связанные с планированием, финансированием, отчетностью и контролем достижения ключевых показателей деятельности.

И в заключении хотелось бы обратить внимание на национальный проект «Культура», который неформально уже стартовал и имеет важное отличие от других четырех проектов. Это отличие состоит в том, что национальный проект «Культура» реализуется снизу вверх, а не сверху вниз. Несколько субъектов Федерации, первой среди которых была Кемеровская область, разработали подобные проекты и выполняют их на своей территории. Кроме того, ряд субъектов Федерации заявил о своем намерении поддержать данную инициативу, что, безусловно, положительно повлияет на развитие всей сферы культуры.

Министерство культуры, подведомственные ему федеральные агентства и служба обобщают указанный региональный опыт и готовят предложения для запуска проекта «Культура» в масштабе всей страны. Очень надеюсь, что это произойдет в ближайшее время, и что немалые бюджетные средства будут потрачены с максимально возможной пользой (в первую очередь с учетом запросов потребителей культурных благ).

Следует отметить, что ключевыми ресурсами, которые необходимы для выработки и реализации эффективной государственной политики в сфере культуры, на современном этапе являются не финансовые ресурсы, а знания, управленческие технологии и способности работников отрасли культуры, связанные с их применением в своей повседневной работе. Для обеспечения необходимого уровня и качества перечисленных ресурсов необходимо как расширение научно-исследовательских и консультационных проектов, так и масштабная переподготовка менеджеров культуры.

Таким образом, зарубежный опыт и российская практика содержит немало моделей, которые можно с успехом использовать, соединяя культуру и экономику во благо настоящим и будущим поколениям потребителей культурных продуктов.

Спасибо за внимание.