Скачать новость в формате *.pdf

Под председательством Дмитрия Медведева состоялось заседание Государственного совета, в ходе которого обсуждались вопросы перераспределения полномочий между федеральными и региональными органами власти, пути совершенствования межбюджетных отношений.

В декабре глава государства провёл ряд встреч, посвящённых вопросам децентрализации власти, а также затронул эту тему в Послании Федеральному Собранию.

* * *

Стенографический отчёт о заседании Государственного совета

Д.МЕДВЕДЕВ: Добрый день, уважаемые коллеги!

Мы с вами собрались на заседание Государственного совета Российской Федерации для того, чтобы рассмотреть очень важную тему, составляющую основу нашего федеративного устройства. Речь пойдет о разграничении полномочий между органами власти и о совершенствовании межбюджетных отношений.

Это те вопросы, которые, откровенно говоря, мы с вами практически всегда обсуждаем во время наших встреч - как во время посещения наших регионов, так и в Москве на различных совещаниях. Но сегодняшняя встреча особенная, потому что ей предшествовала довольно значительная подготовка.

В декабре я дважды встречался с заместителями Председателя Правительства, которые возглавляли соответствующие рабочие группы. Многие из представленных здесь регионов, соответствующие губернаторы работали в них. Так что сегодня у нас есть возможность послушать доклады о том, что сделано, каковы результаты и каковы предложения.

В этих докладах, насколько я уже сумел убедиться, много дельных и хорошо проработанных вопросов. В то же время остаются и непростые темы, по которым нам ещё предстоит определиться. Часть этих вопросов была озвучена в моем Послании Федеральному Собранию.

Хотел бы услышать сегодня мнения глав территорий, какие из федеральных полномочий, на ваш взгляд, было бы целесообразно и полезно делегировать, какие стимулы создать для укрепления доходной базы регионов, для укрепления доходной базы муниципалитетов и каким образом в этом контексте можно было бы скорректировать межбюджетные отношения.

Проводя децентрализацию, мы просто обязаны учитывать, что у нас очень большая страна с разным географическим положением территорий и соответственно с уровнем их экономического развития. Регионам нужен больший простор для проведения эффективных решений в целях повышения уровня жизни наших людей - соответственно, достаточно ресурсов для того, чтобы эти полномочия осуществлять.

Решать такие вопросы нужно с полным пониманием последствий как в краткосрочной, так и в более отдалённой перспективе. Возможно, потребуется и дифференцированный подход в зависимости от готовности регионов принимать дополнительные полномочия. Можно было бы начать и с каких-то пилотных проектов.

На мой взгляд, нам уже давным-давно пора признать, что Россия настолько сложна как федерация, что мы не должны стесняться учитывать эти различия более тщательно, создавая дифференцированные правовые, инвестиционные и, может быть, даже налоговые режимы в отдельных регионах. Я со всеми присутствующими говорил об этом не единожды. Давайте на этот раз по-серьёзному обсудим и этот вопрос.

Обозначу самые главные подходы и самые главные проблемы предстоящей децентрализации.

Первое - это увеличение числа полномочий, делегированных с федерального уровня на региональный. В ряде случаев исполнение отдельных федеральных полномочий на региональном уровне может быть более эффективным.

Кроме того, регионы должны получить право ставить вопрос о делегировании им таких полномочий. Нужно представить предложения о перечне таких вопросов. Естественно, это должно быть согласовано с регионами.

Второй вопрос, или вторая тема, - это совершенствование собственно межбюджетных отношений. И здесь не должно быть какого-то формального подхода. Финансовая децентрализация должна дать регионам не какие-то крохи, которые впоследствии все мы будем совместно делить, а существенные дополнительные средства для полноценной работы. Только в этом случае эта децентрализация имеет смысл.

Кроме того, регионам надо предоставить больше самостоятельности в распоряжении средствами федеральных субсидий. То же относится и к отношениям регионов с муниципалитетами. Необходимо подумать о степени такой самостоятельности и продумать механизм реализации этих полномочий.

Сейчас практикуется выделение отдельной субвенции под каждое делегируемое полномочие. Таких субвенций уже 21 на сегодняшний день. Рабочей группой по финансовым, налоговым вопросам и межбюджетным отношениям предлагается консолидировать федеральные средства в рамках так называемой единой субвенции. В этом контексте следует обсудить и сами механизмы финансирования, и законодательные гарантии.

Нужно избавить регионы от опасений, что не все переданные полномочия будут обеспечены необходимыми финансами. Этого категорически допустить нельзя. В этом смысле это как раз может быть важнейшей темой для разговора.

И, наконец, третий вопрос - расширение источников доходов региональных и местных бюджетов, в том числе собственных источников, причём на реализацию как возможных полномочий, так и уже существующих полномочий, коих очень немало и которые тоже, как мы знаем, финансируются далеко не везде безупречно. В своем Послании я говорил о том, что объёмы дополнительных источников доходов региональных и местных бюджетов, в том числе собственных, могут составить (в определённой перспективе, конечно) до одного триллиона рублей. Но эти источники мы с вами, уважаемые коллеги, ещё должны найти. Есть целый перечень предложений, где можно искать эти источники, включая перераспределение ряда налогов и отмену некоторых федеральных льгот.

Я готов сегодня послушать все аргументы за и все аргументы против соответствующих предложений. Рассчитываю на то, что у нас с вами будет содержательное обсуждение.

Сейчас я предоставлю слово двум заместителям Председателя Правительства - вице-премьерам, которые возглавляли соответствующие группы.

Слово для выступления имеет Дмитрий Николаевич Козак.

Д.КОЗАК: Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемый Владимир Владимирович! Уважаемые члены Государственного совета! Коллеги!

Прежде чем говорить о предложениях по дальнейшей децентрализации властных полномочий, мне представляется необходимым напомнить о тех решениях по рассматриваемому вопросу, которые были приняты девять лет назад именно здесь, в этом зале, на заседаниях Государственного совета и его президиума. Тогда, к началу 2000-х годов, сложилась крайне запутанная во многих сферах (особенно в социальной), практически тупиковая ситуация в части исполнения государственных и муниципальных функций. За неимением времени не буду говорить о множестве организационных, правовых коллизий, накопившихся к тому времени, которые приводили к размыванию ответственности, когда функции государства либо дублировались на различных уровнях власти, либо проваливались между этими уровнями и не исполнялись вовсе. Но самая главная проблема, на которую хотел бы обратить внимание сегодня, с которой мы столкнулись в начале 2000-х годов, - это повсеместная, прежде всего на уровне федерального парламента, практика законодательного установления расходных обязательств, не обеспеченных финансовыми возможностями.

На начало 2000-х годов размер годовых накопленных обязательств, не обеспеченных финансовыми средствами государства, к тому времени достиг шести годовых бюджетов страны - со всеми известными последствиями, прежде всего для органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, которые не вылезали из судов, доказывая, что денег для выполнения возложенных на них функций в пяти из шести случаев нет. Именно поэтому в сентябре-ноябре 2002 года на заседаниях Государственного совета (при непосредственном участии многих из здесь присутствующих в зале) были закреплены базовые принципы современной организации государственного управления на региональном и муниципальном уровнях.

Через механизм разделения полномочий органов государственной власти регионов и муниципалитетов различных типов на собственные и делегированные полномочия был установлен запрет на принятие вышестоящими органами власти решений, порождающих расходные обязательства органов власти нижестоящего уровня без передачи необходимых доходных источников. Этот ключевой элемент в механизме федеративных отношений нашей страны сегодня продолжает действовать и в целом доказал свою эффективность. Несмотря на активную нормотворческую деятельность в последние годы, несмотря на естественный соблазн вышестоящих органов власти решать какие-то вопросы государственного или муниципального управления за счёт нижестоящих органов, за счёт регионов и муниципалитетов, к настоящему времени у нас не возникла прежняя ситуация. Благодаря этому принципу, этому механизму не возникла прежняя ситуация с нефинансируемыми мандатами.

Почему я вынужден сегодня на этом акцентировать внимание? Потому что в процессе обсуждения этих вопросов с лета этого года вновь зазвучали предложения о том, чтобы рассматривать вопросы разделения полномочий и распределения ресурсов раздельно, параллельно, отдельно друг от друга, предоставить больше прав федеральным органам власти, федеральному парламенту регулировать собственные региональные полномочия и снять ограничения с федерального уровня по вмешательству в право регионов самостоятельно распоряжаться собственными бюджетами и самостоятельно определять приоритеты в собственных расходах.

Тем не менее сегодня, несмотря на проведённую значительную работу, начиная с 2004 года принято множество федеральных законов, которыми - дополнительно к тем 40-41 переданных регионам на начальном этапе в качестве собственных - передано более 150 полномочий субъектам Российской Федерации: 54 дополнительных - в качестве собственных полномочий, и 105 - в качестве делегированных. Это значительный объём полномочий, он прежде всего касается функций исполнительно-распорядительного характера, в основном в социальной сфере, в некоторых случаях - в экономических областях, например в сфере лесных отношений, водных отношений.

Финансовое обеспечение реализации делегированных полномочий, как уже было сказано, финансируется в рамках 21 субвенции, общий объём которых составляет более 200 миллиардов рублей. На следующий год запланированный объём субвенций составляет 250 миллиардов рублей.

Следует также отметить, что в реализации федеральных делегированных полномочий никаких существенных сбоев за этот период в связи с исполнением их региональными, а не федеральными органами власти на местах, никаких сбоев не произошло, несмотря на предостережения, звучавшие каждый раз при передаче на региональный уровень полномочий.

Тем не менее сегодня процесс разграничения нельзя считать завершённым. Значительное число властных полномочий, в первую очередь контрольно-надзорных, оказывающих существенное влияние на социально-экономические процессы в регионах, на инвестиционный климат, по-прежнему осуществляется территориальными органами федеральных органов исполнительной власти. Численность этих органов превышает сегодня как численность служащих региональных органов власти, так и численность муниципальных, а количество их в территориальных структурах федеральных органов власти различной ведомственной принадлежности сегодня составляет 2700 по стране в целом или от 30 до 40 - в различных субъектах Российской Федерации.

Такое количество структур центрального правительства на территориях - мне во всяком случае - не известно нигде в мире. Даже во Франции (может быть, она рекордсмен по централизации), где значительное количество функций государства на территориях реализуется непосредственно центральным правительством, эти функции не реализуются разобщёнными по ведомствам территориальными органами, а собраны в префектуры, и ответственность за их реализацию и за социально-экономическое развитие региона, департамента осуществляет одно лицо - префект.

Таким образом, несмотря на определённые преобразования, система управления на региональном уровне по-прежнему страдает существенными недостатками. Это прежде всего отсутствие и объективная невозможность введения действенного механизма управления территориальными органами, который способен обеспечить их эффективную работу, прежде всего их ответственность за социально-экономическое развитие территории, а их вклад в социально-экономическое развитие, вклад плохой или хороший, в инвестиционный климат на территории огромен.

Вместе с территориальными подразделениями федеральных естественных монополий территориальные органы федеральных органов исполнительной власти составляют преобладающую экономическую власть на территории. Во многих случаях неоптимальные штаты и схемы размещения территориальных органов не могут учесть особенности расселения регионов, особенности транспортной инфраструктуры регионов, а от этого напрямую зависит и доступность, и качество оказываемых соответствующих услуг.

На сегодняшний день также существенно более низкая [зарплата]: мы в своё время, в 2004 году, решали этот вопрос и оставили работников территориальных органов с гораздо более низкой зарплатой, чем работников центральных аппаратов и работников региональных и муниципальных органов власти. Сегодня, по сведениям экспертов, заработная плата работников территориальных органов составляет всего 50 процентов от уровня заработной платы работников органов государственной власти субъектов Российской Федерации, даже муниципальных образований. Это, естественно, не позволяет этим органам конкурировать на рынке и набирать высокопрофессиональные неподкупные кадры, а это в свою очередь порождает известные негативные явления.

Кроме того, следует также отметить, что в последние годы, когда принимались решения о передаче, делегировании полномочий, они нередко являлись компромиссом с узковедомственными интересами. Многие федеральные органы исполнительной власти стремились во что бы ни стало, несмотря на делегирование полномочий, сохранить на территориях территориальные органы, поэтому полномочия на территориях в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации передавались только частично. В результате мы имеем во многих случаях дублирование полномочий, выполняемых федеральными и региональными органами исполнительной власти на территориях.

В силу изложенных причин мне представляется, что к настоящему времени назрела - я бы даже сказал, перезрела - необходимость сделать более радикальный шаг в децентрализации властных полномочий. Представляется, что сегодня наши возможности по существенному расширению состава собственных полномочий, по которым регионам предоставляется полная самостоятельность в правовом регулировании соответствующих отношений и по которым мы допускаем дифференциацию стандартов, правил в зависимости от территории, уже исчерпаны. Все те полномочия, которые можно было бы передать на региональный уровень, были переданы в предшествующие годы.

Поэтому сегодня предлагается упор сделать прежде всего на делегировании регионам федеральных полномочий за счёт передачи контрольно-надзорных и исполнительно-распорядительных полномочий в целом ряде сфер. Они перечислены, я не буду их перечислять, речь идёт о санитарно-эпидемиологическом, ветеринарном надзоре, экологическом надзоре. Кто, как не территории, не руководители регионов, в самой большой степени заинтересованы в санитарно-эпидемиологическом либо экологическом благополучии территории; кто, как не руководитель территории, может организовать наиболее эффективное исполнение этих полномочий.

Я хочу подчеркнуть, что речь идёт только о том, что сегодня необходимо решить эту задачу комплексно и передать в ведение руководителей регионов все полномочия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в указанной сфере с тем, чтобы упразднить как таковые территориальные органы на местах и эти функции возложить на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Разумеется, есть исключения. Предполагается передать восемь таких территориальных органов в ведение субъектов Российской Федерации, и руководители регионов должны сами принять решение о дальнейшей судьбе этих органов, о дальнейшей судьбе их руководителей и взять на себя ответственность за выполнение соответствующих полномочий. Разумеется, при этой передаче исключения должны составить полномочия тех федеральных органов, которые осуществляют контроль и надзор за деятельностью самих региональных органов власти.

Это такие, как Росфиннадзор, Федеральная антимонопольная служба, правоохранительные органы - их функции по расследованию, раскрытию преступлений, функции в сферах обороны и безопасности государства. Эти федеральные структуры имеют весьма ограниченное число на территориях, и их необходимо, наоборот, укрепить, обеспечить всем необходимым в материальном плане, прежде всего с тем, чтобы сохранить их независимость и объективность при выполнении собственных функций. К ним с федерального уровня должно быть особое внимание и особый контроль.

В целом, как я говорил, предлагается передать более 100 полномочий на региональный уровень, осуществляемых более 220 тысячами федеральных служащих в 18 министерствах и ведомствах. Территориальные органы восьми ведомств предлагается передать в ведение субъектов Российской Федерации. По предварительным расчётам, ежегодные расходы федерального бюджета только на денежное содержание этих служащих составляют 67,5 миллиарда рублей. И нам следует исходить из того, что руководители регионов, обладая необходимой политической ответственностью, административными и политическими рычагами, гораздо эффективнее (я хочу акцентировать на этом внимание) могут выполнить эту функцию и организовать её исполнение - любую федеральную функцию, чем руководитель любого территориального органа, который подобран по разным критериям, оценкам и так далее.

С передачей указанных полномочий у руководителей регионов появится реальная возможность более существенно оказывать влияние на социально-экономическое развитие региона и нести полную ответственность за результаты работы, за конечные результаты работы по экономическому развитию территории. Для того чтобы стимулировать эту ответственность, стимулировать эту работу, стимулировать мотивацию к развитию территорий, целесообразно усилить инструменты поощрения субъектов Российской Федерации на федеральном уровне.

Как мне представляется, необходимо увеличить объём введённых в этом году федеральных грантов, которые передаются регионам за наращивание экономического потенциала и расширение налоговой базы. Уместно также рассмотреть возможность оставления на территориях части получаемых дополнительных доходов от федеральных налогов и сборов - не нефтегазового, конечно, характера. И в связи с этим, в связи с такими стимулами считаю, что в перспективе возможно рассмотреть вопрос о передаче на региональный уровень и налогового администрирования, как это ни кажется для многих федеральных органов исполнительной власти неосуществимым в принципе.

Необходимо также пересмотреть (накопленный опыт это показал) и условия передачи федеральных полномочий на региональный уровень. Предлагается отказаться от мелочной бюрократической опеки со стороны федеральных инстанций действий руководителей региональных органов исполнительной власти, предоставить им больше самостоятельности, чтобы у них было больше ответственности за реализацию соответствующих полномочий. Предлагается исключить из действующего законодательства (сегодня это предусмотрено) согласование с федеральным центром, с федеральными органами исполнительной власти структуры органов исполнительной власти регионов, которые будут выполнять делегированные полномочия, согласование кандидатур руководителей. Структура подразделений администрации - это компетенция руководителя региона. Он должен набирать свою команду и за эффективность своей работы отвечать перед федеральным центром непосредственно.

Необходимо, как уже говорилось, отказаться от предоставления индивидуальных субвенций под каждое полномочие. Эти 250 миллиардов рублей, которые есть сегодня, и 67, которые предлагаются к передаче, суммировать, передать единые субвенции, предоставив право регионам самим определять приоритеты при распределении этих субвенций между территориями и оставлять в случае, если они будут эффективно работать, при эффективном выполнении полномочий оставлять экономию у себя.

В то же время, поскольку за федеральными органами исполнительной власти, чьи полномочия передаются на уровень территорий, остаётся ответственность за их реализацию в целом по стране, предлагается усилить влияние и возможности федеральных органов исполнительной власти. Это прежде всего возможность давать поручения региональным органам исполнительной власти, отменять явно незаконные акты, координировать деятельность руководителей регионов в тех случаях, когда требуются скоординированные действия, синхронные действия нескольких или всех субъектов Российской Федерации.

Предлагается также наделить полномочиями руководителей федеральных органов исполнительной власти вносить представления руководителям регионов с тем, чтобы отстранять от должности назначенных ими же руководителей своих структурных подразделений, которые систематически нарушают закон, а в крайних случаях, когда закон не выполняется, вносить представления в Правительство, а Правительство - Президенту Российской Федерации о досрочном прекращении руководителя соответствующего региона, если никакие меры не помогли. Это может стать одним из оснований досрочного прекращения полномочий руководителя региона, в том числе и будущих выборных руководителей.

Уважаемые коллеги! В завершение хотел бы также несколько слов сказать о возможном способе реализации этих предложений.

Сегодня статья 77 Конституции предусматривает, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах делегированных полномочий (я несколько упрощаю, но это одно и то же) составляют единую систему, поэтому все полномочия по руководству федеральными министерствами и ведомствами деятельностью руководителей регионов в части делегированных полномочий абсолютно правомерны.

Представляется, что можно сегодня с тем, чтобы эту проблему оперативно решить, передавать делегированные полномочия не федеральным законом, а актами Президента и Правительства, в зависимости от того, в чьём подчинении находится соответствующий федеральный орган исполнительной власти. Это позволило бы нам оперативно подготовить нормативно-правовую базу с тем, чтобы уже в середине [года] - по некоторым полномочиям, по другим - к концу года с разной степенью интенсивности решить вопрос о передаче полномочий на региональный уровень. Уверен в том, есть внутреннее глубокое убеждение, что такая работа даст свой положительный результат несомненно.

Спасибо за долготерпение и за внимание.

Д.МЕДВЕДЕВ: Спасибо.

Александр Геннадьевич Хлопонин.

А.ХЛОПОНИН: Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемый Владимир Владимирович! Уважаемые члены Государственного совета!

Современный российский федерализм построен на принципе чёткого определения сфер ответственности всех уровней публичной власти. Предметы совместного ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации являются как раз той сферой общественных отношений, в которой в первую очередь должны применяться принципы разграничения полномочий.

Следует признать, что в полной мере реализация конституционного механизма разграничения полномочий между органами государственной власти, а также органами местного самоуправления началась в рамках федеральной и муниципальных реформ в 2000-е годы. Вместе с тем сложившаяся практика разграничения полномочий и их ресурсного обеспечения, безусловно, требует дальнейшего совершенствования, поскольку ряд полномочий должным образом не закреплён и финансово не обеспечен.

В соответствии с Вашим, Дмитрий Анатольевич, поручением рабочей группой по финансовым и налоговым вопросам, по межбюджетным отношениям подготовлены соответствующие предложения по разграничению доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации и по изменению порядка предоставления отдельных видов межбюджетных трансфертов.

Что касается тех вопросов, которые осветил в своём докладе Дмитрий Николаевич Козак о передаче полномочий, предлагается перейти на единую субвенцию, при этом такой переход предлагается осуществлять поэтапно и начать с консолидации средств в рамках государственных программ, которые координируются соответствующими федеральными органами исполнительной власти. А в последующем с учётом практики реализации возможен переход уже на единую субвенцию.

При этом субъектам Российской Федерации целесообразно предоставить право самостоятельно определять объёмы расходов по каждому из направлений использования субвенций, а также определять приоритеты использования средств. Целесообразно также предоставлять право субъектам Российской Федерации осуществлять расходы на исполнение переданных полномочий и за счёт собственных средств. При этом предлагается оценивать достижения целей предоставления субвенций на основе показателей результативности, утверждённых Правительством Российской Федерации.

Второе направление, над которым сконцентрировалась рабочая группа, - это вопросы, связанные с укреплением доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. И в этой связи предлагается ряд направлений, ряд мер для повышения и для стимулирования, прежде всего это стимулирующее развитие экономики, фискальные меры, а также меры по совершенствованию межбюджетных отношений.

Что касается стимулирующих мер, рабочей группой предлагается ряд основных направлений.

Первое - это передача на региональный уровень налога на прибыль организаций в размере двух процентов и водного налога. Это позволит, по оценкам экспертов, увеличить доходы бюджетов субъектов Российской Федерации более чем на 240 миллиардов рублей. Однако мы все понимаем, что сегодня налог на прибыль распределяется неравномерно. И здесь мы с вами хорошо понимаем, что введение с 2012 года федерального закона о консолидированной группе налогоплательщиков позволит повысить равномерность распределения налога на прибыль организаций между регионами.

Второе предложение по стимулирующему развитию, которое предложено рабочей группой, - это предложение по передаче, возможности направления в распоряжение регионов части годового прироста НДС: например, 50 процентов прироста НДС может составить около 200 миллиардов рублей по году. Это из тех предложений, которые нам были представлены. При этом необходимо тщательно проработать механизм указанного распределения средств между регионами с учётом интересов всех участников бюджетного процесса. Как вариант такого распределения, может быть использован механизм в форме дотаций регионам, достигшим наилучших результатов в развитии собственного экономического потенциала.

Следующее направление по стимулированию. Предлагается продолжить практику предоставления поощрительных дотаций регионам, которые по итогам достигли наилучших результатов в сфере развития предпринимательства и привлечения инвестиций. Как пример, на эти цели из федерального бюджета предусмотрено 10 миллиардов рублей.

Что касается фискальных мер, которые предлагаются для того, чтобы увеличить собственную доходную базу субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Первое - это, безусловно, оптимизация и частичная отмена льгот по региональным и местным налогам, которые установлены федеральным законодательством. Это позволит увеличить доходы бюджетов субъектов Российской Федерации ещё приблизительно на 200 миллиардов рублей. Речь идёт о льготах по налогам на имущество и земельному налогу, которые предоставлены в отношении земельных участков, предназначенных для нужд обороны, гражданской обороны, обеспечения безопасности, охраны правопорядка, таможенных нужд субъектов естественных монополий. При этом следует иметь в виду, что отмена указанных льгот не должна привести к росту тарифов на услуги естественных монополий и необходимости дополнительного субсидирования государственных организаций.

Предлагается подготовить план поэтапной отмены с 1 января 2013 года льгот, установленных на федеральном уровне, и изъятия из объектов налогообложения по региональным и местным налогам, в том числе: по налогу на имущество организаций - в отношении имущества субъекта естественных монополий; земельному налогу - в отношении земельных участков, ограниченных в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации. Эту работу следует провести с максимальным вниманием к нуждам регионов, муниципалитетов и организаций, ещё раз тщательно проанализировать эффективность устанавливаемых федеральным законодательством льгот по региональным и местным налогам.

Следующее предложение - это передача регионам акцизов на этиловый спирт, табачную продукцию, легковые автомобили, мотоциклы, спиртосодержащую продукцию, автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных инжекторных двигателей, производимых на территории Российской Федерации.

По оценкам экспертов, общий объём поступлений от данных акцизов в региональные бюджеты может составить ещё свыше 170 миллиардов рублей. При этом предлагается перераспределять поступающие в федеральный бюджет доходы от указанных акцизов между регионами пропорционально численности проживающего в них населения.

Следующее. В целях увеличения доходов региональных и местных бюджетов предлагается начать с 2013 года поэтапный переход на взимание единого налога на недвижимость взамен земельного налога и налога на имущество. Для введения единого налога на недвижимость необходимо ускорить работу по формированию государственного кадастра недвижимости, законодательно урегулировать вопросы, связанные с определением кадастровой стоимости объектов недвижимости и порядком проведения государственной кадастровой оценки, внести соответствующие изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации.

Единый налог на недвижимость предлагается вводить поэтапно и начинать с тех субъектов Российской Федерации, где проведён кадастровый учёт и утверждены результаты кадастровой оценки объектов недвижимости.

Далее. В качестве дополнительных источников доходов региональных и местных бюджетов предлагается предоставить регионам и муниципалитетам право устанавливать штрафы и сборы, перечень которых должен быть утверждён федеральным законодательством.

Далее. Предлагается рассмотреть вопрос об уплате налога на доходы физических лиц по месту жительства налогоплательщика, а не по месту учёта налогового агента. Реализация данного предложения приведёт к укреплению доходной части значительного числа региональных и местных бюджетов. Однако это может негативно отразиться на доходах отдельных субъектов Российской Федерации с высокой бюджетной обеспеченностью.

Следует отметить, что уплата налога на доходы физических лиц по месту жительства налогоплательщика потребует кардинальных изменений в его администрировании.

Что касается мер по совершенствованию межбюджетных отношений, предлагается следующее направление.

Во-первых, осуществлять ежегодное индексирование средств Фонда финансовой поддержки регионов на индекс-дефлятор аналогично индексу других расходных обязательств федерального бюджета, что позволит повысить уровень бюджетной обеспеченности субъектов.

Второе. В целях перераспределения дотаций Фонда финансовой поддержки регионов в пользу субъектов Российской Федерации с наименьшим уровнем бюджетной обеспеченности целесообразно уточнить действующую методику распределения указанных дотаций. Предлагается установить предельный уровень выравнивания бюджетной обеспеченности в размере до 85 процентов вместо 100 процентов.

В настоящее время финансовая поддержка оказывается тем же регионам, у которых расчётная бюджетная обеспеченность составляет почти 100 процентов, то есть близка к уровню регионов-доноров. Это приводит к тому, что 10-15 регионов получают финансовую помощь, которая не оказывает существенного влияния на их финансовое состояние и лишает стимулов становиться донорами. Предлагаемое уточнение позволит сократить с 70 до 60 число субъектов Российской Федерации, получающих дотации, и увеличить с 13 до 23 количество регионов-доноров, и высвободить дотации в объёме более восьми миллиардов рублей для направления регионам с объективно низким уровнем бюджетной обеспеченности.

Следующее. В целях повышения эффективности использования регионами субсидий из федерального бюджета необходимо осуществлять оптимизацию и консолидацию субсидий, направляемых на софинансирование региональных и муниципальных расходов. При этом предлагается применять принцип предоставления единой субсидии в рамках каждой государственной программы с оценкой эффективности её использования в соответствии с целевыми показателями и индикаторами программы.

Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемый Владимир Владимирович! Уважаемые члены Государственного совета! В заключение я бы хотел отметить, что предлагаемые меры действительно позволят существенно увеличить долю региональных и местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации. И в случае поддержки данных предложений считаю необходимым поручить Правительству Российской Федерации детально проработать все данные предложения с целью решения поставленной задачи по увеличению доходов региональных и местных бюджетов, но, безусловно, при сохранении сбалансированности федерального бюджета.

Спасибо за внимание.

Д.МЕДВЕДЕВ: Спасибо, Александр Геннадьевич.

Пожалуйста.

В.МАТВИЕНКО: Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемый Владимир Владимирович! Уважаемые коллеги! Сегодня мы обсуждаем вопрос, который, без преувеличения, один из ключевых в последовательном реформировании государственно-политической системы нашей страны. В своём недавнем Послании, уважаемый Дмитрий Анатольевич, Вы ещё раз подчеркнули, что децентрализация - это неотложное веление самой жизни.

Мы полностью поддерживаем Вас в этом: без децентрализации власти мы не можем всерьёз рассчитывать на повышение эффективности управления в федеративном государстве, динамики социально-экономического развития, успешного решения задач модернизации. И потому мы обязаны в полной мере отдавать себе отчёт в том, какая большая и сложная работа нас ожидает.

Речь идёт об изменении вектора развития государственно-политической системы, который доминировал на протяжении ряда лет в нашем государственном строительстве. Сегодня другое время, другие задачи, у страны другие возможности: по сути, предстоит совершить, можно сказать, манёвр стратегического значения переноса большего объёма исполнения полномочий на места, приближая их к людям.

Поэтому закономерно встаёт вопрос, а готовы ли к децентрализации сами территории, субъекты Российской Федерации, муниципалитеты? Хотят они её? Не решила ли всё Москва за них самих? Здесь присутствуют главы всех субъектов Российской Федерации, они могут дополнить или поправить меня. Я же хочу лишь отметить, что Совет Федерации как палата регионов с самого начала активно включился в работу по подготовке предложений по перераспределению полномочий между уровнями власти. Мы связались со всеми без исключения субъектами Российской Федерации, крупными муниципальными образованиями, собрали и изучили свыше 1000 поступивших от них мнений, соображений, предложений. Итоговый документ мы направили в рабочие группы Правительства Российской Федерации.

Основной результат нашего анализа обнадёживающий. Ни один субъект Российской Федерации не высказался против децентрализации, не выразил сомнения в её целесообразности. Подчёркиваю, ни один. Скажу больше - для меня, недавнего губернатора, знающего и понимающего, насколько узким был коридор возможностей в наших взаимоотношениях с федеральным центром, оказался неожиданным тот всплеск одобрения, поддержки, с которым губернаторский корпус встретил курс на децентрализацию. Значит, эта инициатива назрела, регионы её давно ждали. Значит, именно с ней они связывают ускорение своего развития, повышение качества жизни людей. Значит, федеральный центр вправе рассчитывать на их поддержку в осуществлении предстоящих преобразований.

Мы увидели в предложениях с мест и другой важный момент. Территории настроены на получение прав в вопросах действительно важных. Иными словами, субъекты, муниципалитеты - за реальную, а не декоративную децентрализацию. При этом речь в предложениях не шла о каком-то перетягивании каната, о каких-то амбициях регионов, а шла о передаче полномочий на те уровни власти, где они наиболее эффективно могут решаться.

Поддержка политики децентрализации снизу - важное, я бы сказала, может быть, решающее условие успеха, условие политическое. В то же время не менее важно правильно выстроить технологию децентрализации, закрепив её в виде системы законов, нормативно-правовых актов. В предложениях с мест это тоже присутствует. Я озвучу лишь несколько из них.

Децентрализация не может ограничиваться горизонтом центра регионов - должна охватывать также и местное самоуправление. Это естественно вытекает из того, что конечной целью реформы управления является улучшение условий жизни граждан, а оно складывается из деятельности органов власти всех уровней.

Не следует ограничиваться передачей полномочий только сверху вниз. Жизнь показывает, что имеются полномочия, которые целесообразно передать как раз от регионов на федеральный уровень.

Не кажется правильным использование при децентрализации исключительно процедуры делегирования полномочий, так как в этом случае для вышестоящего уровня власти сохраняется соблазн действовать в соответствие с известным принципом: хочу - дал, хочу - взял обратно. Такое положение расхолаживает регионы и муниципалитеты. Поэтому мы за то, чтобы передаваемые уровнем власти полномочия имели максимально возможный статус собственных полномочий, закреплялись за ними как неотъемлемые. Это повысит ответственность руководителей регионов и муниципалитетов за результаты своей работы.

Децентрализация имеет смысл и даст ожидаемые результаты - об этом все говорили, ещё раз хочу на этом остановиться - только при условии, что передача правовых полномочий будет органично связана с передачей источников финансирования, необходимых для их выполнения. Это вопрос вопросов. Мы поддерживаем Вас, Дмитрий Анатольевич, в том, что лучше вообще ничего не передавать, чем передавать полномочия без соответствующего финансирования. Это будет честнее.

Ситуация сейчас такова, об этом Вы также говорили, что для финансирования полномочий, намеченных к передаче регионам и муниципалитетам, бюджетам всех уровней не хватает примерно одного триллиона рублей. Так что потребуется кропотливая работа по совершенствованию бюджетного федерализма, Налогового кодекса, расширению доходной базы регионов и муниципалитетов, передаче части налоговых поступлений от наиболее равномерно распределённых по регионам налогов, например НДС.

Думаю, полномочия субъектам и муниципалитетам следует передавать поэтапно, синхронно, с определением источников их финансирования. В противном случае децентрализация сойдёт на нет, окажется просто дискредитированной, что недопустимо, так как у нас нет другого способа стимулировать территории к поиску и мобилизации собственных источников экономического роста.

Хочу отметить также, что децентрализация - это не только расширение возможностей регионов, это ещё и ответственность за их эффективное использование. Считаю, что переход к прямым выборам губернаторов населением будет этому способствовать.

Коротко о местном самоуправлении. Перечень полномочий муниципальных образований растёт год от года. Бюджетные же ресурсы муниципалитетов остались практически на прежнем уровне. Как гласит русская пословица, живёт на горке, а хлеба - ни корки. Наша палата выступает за передачу на муниципальный уровень части налогов и сборов, отмену льгот на федеральные земли, имущество. В регионах, где предпринимаются шаги по финансовому укреплению муниципалитетов, ситуация с местным самоуправлением постепенно выправляется.

Хочу сказать, что Совет Федерации в целом положительно оценивает итоговые документы, подготовленные рабочими группами Правительства. Мы очень многое в них поддерживаем. Однако ряд вопросов, по нашему мнению, нуждается в дополнительном обсуждении. Важно, чтобы при принятии решений чётко выдерживался принцип: за федеральными органами - регулирование, законодательное, нормативное обеспечение, а исполнение полномочий - в регионах и на местах.

Это позволит сократить большинство представительств федеральных органов в субъектах, федеральных чиновников, которые, имея разрешительные, согласовательные, контрольно-надзорные функции, не позволяют региональным и местным властям оперативно принимать необходимые для развития территорий решения, не говоря уже о коррупциогенной составляющей, дополнительных административных и финансовых обременениях для бизнеса и инвесторов. Мы проанализировали мировой опыт и увидели, что такого количества представителей федеральных структур в регионах нет ни в одной стране мира.

Необходимо полностью исключить практику принятия федеральных законов, влекущих дополнительные расходы регионов, не подкреплённых постоянными источниками финансирования. К сожалению, такие примеры не единичны. Отдали полномочия, на один год дали временную субсидию, а на второй год уже забыли о том, что её надо снова выделять.

Совет Федерации будет стоять на страже интересов регионов, строго следить за этим и не допускать впредь принятия такого рода законов - Вы нам дали такое поручение, Дмитрий Анатольевич, Владимир Владимирович нам дал такое поручение, - эту практику надо полностью исключить.

Следующее. Мне кажется, в перераспределении полномочий надо идти смелее и дальше. Например, я считаю необходимым передать регионам управление государственным имуществом, в том числе и федеральным, которое не используется под федеральные функции, за исключением стратегического имущества.

Сегодня практически в каждом субъекте Федерации десятилетиями стоят недостроенные полуразрушенные здания, неиспользуемые земли. И речь не только о Министерстве обороны, где наиболее остро стоят эти вопросы, это касается и других федеральных ведомств, и в первую очередь именно региональные власти заинтересованы в вовлечении этих объектов в хозяйственный оборот, в привлечении инвесторов.

Зачем Росимуществу из Москвы заниматься, да к тому же неэффективно, незаинтересованно, имуществом в такой огромной стране? Контролируйте, спрашивайте, но не сидите как собака на сене. Возможно, в перспективе следует и сбор налогов передать субъектам Федерации, это создаст мощную мотивацию наращивать налоговую базу, лучше и больше их собирать, а если ещё определённую часть от прироста налогов оставлять в регионах, то это умножит усилия местных властей и их заинтересованность.

И последнее, Дмитрий Анатольевич. Полномочные представительства Президента за прошедшие годы сыграли важную роль в приведении региональных законов в соответствие с федеральными в решении других актуальных задач. Под них в округах было создано 168 окружных федеральных структур, но сегодня ситуация изменилась, в таком виде они себя изжили. Может быть, с учётом курса на децентрализацию вместо полпредств создать в округах представительство, скажем, Минрегиона, своего рода ввести министров по делам территорий с чёткими функциями, с чёткими полномочиями. Они могли бы заниматься реализацией федеральных целевых программ в регионах, федеральной адресной инвестиционной программой, координировали бы социально-экономическое развитие территорий, выступали бы объективными в хорошем смысле этого слова лоббистами регионов в федеральном центре.

На сегодня кто быстрее добежит до Москвы, тот и получит строчку в ФЦП или ФАИП. Здесь часто отсутствует объективность. При этом министры по делам территорий не должны вмешиваться в компетенцию региональных властей. Каждый должен отвечать за своё, иначе размывается ответственность.

Наверное, не всем это предложение понравится. Возможны и другие решения. Но то, что существующая на сегодня система уже точно неэффективна с управленческой точки зрения, это факт. И, мне кажется, надо открыто, в том числе сегодня, обсудить этот вопрос и спросить мнение губернаторов. Главное, что у нас у всех есть общее понимание того, что реформа необходима. Её необходимо проводить взвешенно, без спешки, продуманно, тщательно подготовить, но и не затягивать.

Спасибо.

Источник: Сайт Президента РФ