В.ПУТИН: Добрый день, уважаемые коллеги, члены Госсовета!

Давайте начнём работать.

Сегодня мы обсудим один из ключевых, можно сказать, базовых вопросов государственного управления. Он затрагивает все уровни власти: от федерального центра до муниципалитета.

Речь идёт об эффективности бюджетных расходов, о том, как, с каким результатом тратятся средства налогоплательщиков, по сути народные деньги, какую отдачу они приносят для решения экономических и социальных проблем страны.

В 2012 году расходы консолидированного бюджета России превысили 22 триллиона рублей. Это 37 процентов ВВП. Средства, как мы понимаем, немаленькие.

Действительно, возможности нашей бюджетной системы серьёзно укрепились. Но мы хорошо знаем и имеющиеся здесь проблемы. Прежде всего связанные с качеством использования этих средств.

Именно поэтому были приняты концептуальные законы по созданию новых форм госучреждений, по улучшению механизма их финансирования. Обновляется система государственных закупок. Летом текущего года внесены изменения в Бюджетный кодекс, нацеленные как на продолжение реформы государственных учреждений, так и на совершенствование финансового контроля за госрасходами.

Наконец, коренным образом меняется сам принцип построения бюджета. Мы уже давно об этом говорим и давно к этому шли. Федеральный бюджет 2014 года будет сформирован на программной основе.

Отмечу здесь, что региональные и муниципальные власти также получили право формировать свои бюджеты на 2014 год по программному принципу. Прошу коллег на местах этой возможностью активно пользоваться, отрабатывать новые, более открытые и эффективные подходы к бюджетному процессу.

Хотел бы обратить внимание присутствующих: задача повышения качества управления финансами касается всех уровней власти. Именно поэтому, уважаемые коллеги, мы сегодня и рассматриваем этот вопрос в таком широком составе.

Мы постоянно говорим об одном и том же: исполнение бюджетов идёт хаотично и крайне неравномерно. В конце года начинается аврал, спешное освоение имеющихся средств, ресурсов. Если что-то здесь и меняется, то очень медленно, просто микроскопическими шагами.

К примеру, ФЦП развития образования на 2011-2015 годы за 7 месяцев текущего года исполнена на 16,8 процента от годового плана, госпрограмма "Информационное общество" - на 3,5 процента.

Это не проблема сегодняшнего дня. Должен признать, что и в прежнем составе Правительства разбирались с теми же самыми проблемами.

Кроме того, некоторые целевые программы и их отдельные мероприятия вовсе не реализуются и не финансируются. Остаются на бумаге. Заложенные на них средства лежат в бюджете по сути мёртвым грузом.

Так, по состоянию на 1 августа в текущем году не исполнялись ФЦП "Повышение безопасности дорожного движения", "Чистая вода" и так далее.

Многие бюджетные статьи и программы страдают неконкретностью и аморфностью. Вместо чётких целей часто можно встретить обтекаемые бюрократические формулировки вроде "улучшить", "усовершенствовать". Всё это далеко от жизни и, должен с сожалением констатировать, уважаемые коллеги, никуда не годится.

У нас семь лет шла программа по созданию кадастра объектов недвижимости: с 2006 по 2012 год. Израсходовано 42 миллиарда народных денег.

Сегодня программа завершена, а система кадастрового учёта недвижимости так и не доведена до ума.

Мы сталкиваемся и с откровенным игнорированием закона подчас. Приведу некоторые цифры.

В 2012 году только фактов невыполнения требований законов о государственных и муниципальных заказах было выявлено на сумму свыше 130 миллиардов рублей. Нарушений бюджетного законодательства - на 187 миллиардов рублей.

Сразу хочу сказать: это не воровство какое-то, нет, не коррупция. Это просто отсутствие должной финансовой дисциплины.

По итогам проверок к дисциплинарной ответственности за эти нарушения привлечено 27 тысяч должностных лиц. 27 тысяч, цифра большая.

Всё вышесказанное считаю показателем системного характера существующих проблем.

В этой связи предлагаю сегодня обсудить возможное ужесточение ответственности в сфере государственных финансов. Речь идёт как о персональной ответственности, так и об ответственности органов власти.

Но только этого, конечно, недостаточно. Повторю, необходимо продолжать работу по изменению самих принципов, идеологии бюджетного процесса, мотивировать все уровни власти на экономное расходование бюджетных средств, экономически обоснованное, при безусловном достижении конечных результатов.

Какие важные моменты хотел бы в этой связи отметить, уважаемые коллеги?

Первое. Все расходы должны быть обоснованы и тщательно просчитаны ещё на стадии подготовки программ и бюджета.

При этом считаю нужным положить в основу планирования государственных и муниципальных финансов бюджетные нормативы, которые отражали бы наилучшее соотношение бюджетных затрат и итогового результата, учитывали наиболее успешный опыт регионов и их специфику. Такой опыт у нас тоже есть.

Прошу Правительство проработать этот вопрос и внести соответствующие предложения.

Отмечу также, что с 1 октября этого года вступил в силу новый закон о Счётной палате. Теперь она может проводить комплексный анализ госрасходов: от их планирования до оценки эффективности трат. Прошу нового руководителя Счётной палаты Татьяну Алексеевну Голикову этими дополнительными полномочиями активно пользоваться.

Второе. Отдельная тема касается бюджетных инвестиций. Здесь у нас очень обширный фронт работ. Сформирована масштабная программа капитального строительства с использованием бюджетных средств. В то же время в этой сфере есть известные проблемы. Прежде всего имею в виду увеличение первоначальных смет - по мере реализации проектов.

Кроме того, распыление ресурсов, действие разного рода бюджетных ограничений приводит к тому, что объекты, которые по плану должны строиться год-два, по факту превращаются в многолетние долгострои. Прошу Правительство провести инвентаризацию капитальных строек, сконцентрировать ресурсы на объектах с высокой степенью готовности так, как мы это делали в период 2008, 2009, 2010 годов, сконцентрироваться на объектах, которые уже в ближайшее время должны быть введены в строй.

Прошу также проработать решения о фиксировании цены строительства каждого капитального объекта, чтобы в дальнейшем исключить их необоснованное удорожание.

Третье. Серьёзный резерв для увеличения отдачи от бюджетных расходов кроется в работе государственных и муниципальных учреждений. Сейчас стоимость одной и той же услуги в таких учреждениях в зависимости от региона порой отличается в разы, и часто создаётся, во всяком случае, такое впечатление, что конечная цена берётся с потолка. За что и в чей карман платит бюджет - непонятно. Ещё и на граждан между тем пытаются кое-какие дополнительные платежи переложить.

Предлагаю сегодня отдельно остановиться на этом вопросе и подумать, как нам обеспечить быстрое и широкое внедрение лучших практик оказания государственных и муниципальных услуг. Такой опыт, как я уже говорил, во многих субъектах Федерации есть, и его нужно, безусловно, тиражировать.

Далее. Ещё одна острая тема касается государственных закупок. То, что здесь порой происходит, вызывает и недоумение, и справедливые вопросы граждан.

По данным Контрольного управления, в 2012 году на официальном сайте в сети Интернет было размещено более 3,4 миллионов государственных и муниципальных заказов на общую сумму около 8 триллионов рублей. После мониторинга более 10 тысяч закупок установлено, что более 60 процентов из них были проведены с нарушениями.

С 1 января 2014 года вместо известного 94-го закона, который, считаю, сыграл свою положительную роль в решении ряда вопросов и проблем, но тем не менее имел ряд минусов, мы и вместе с вами, и на правительственной площадке, и с депутатами долго работали над новой системой, и вот с 1 января 2014 года вступает в силу новый федеральный закон "О контрактной системе". Он должен коренным образом изменить всю систему госзакупок: от планирования и размещения контрактов до их исполнения.

В то же время, напоминаю коллегам, без своевременного принятия нормативных подзаконных актов новый закон работать не будет. Поэтому прошу Правительство до 1 декабря этого года обеспечить выпуск всех необходимых документов. Такая практика в Правительстве уже сложилась, мы знаем, что это за закон, каковы его требования, надо своевременно подготовить все подзаконные акты и их сразу же после принятия закона выпустить, а также организовать консультации специалистов, занятых в сфере госзакупок.

Сегодня заслушаем доклад Минэкономразвития о том, как продвигается эта работа.

Пятое. Считаю, нам нужно активнее использовать инструменты общественного контроля в бюджетной сфере. Кстати, это не просто пожелание. Норма об общественном контроле, о публичном размещении информации о госзакупках прямо закреплена в законе о контрактной системе.

Когда всё открыто - мы с вами хорошо это понимаем и знаем, - прозрачно, сразу бросаются в глаза завышенные цены и странные, а иногда и вовсе нелепые условия госзакупок. Не могу не привести один из таких примеров. В Смоленской области собирались приобрести школьное лабораторное оборудование на 46 миллионов рублей. Причём условием конкурса была работоспособность оборудования - прошу внимания - в высокогорных условиях. Это в Смоленской области. Где там горы-то? Не знаю, может быть, есть какой-то смысл в этом, но сразу и не понять.

Подчеркну, нам нужно кардинально улучшить ситуацию по всей системе госзакупок. И для этого работы только ФАС и Счётной палаты недостаточно. Хочу заострить внимание присутствующих на том, что все органы власти должны поставить перед собой принципиальную задачу: обеспечить максимальную эффективность бюджетных расходов, добиться как можно лучших результатов в рамках имеющихся финансовых возможностей.

Вы очень хорошо знаете, что мы сегодня работаем в непростых условиях, мировая экономика до сих пор даёт сбои, восстанавливается очень медленно. Это, безусловно, отражается и на нашей экономике. Условия, в которых нам приходится решать поставленные задачи, непростые. И тем выше должны быть требования к нашей работе. Тем строже должна быть ответственность перед людьми.

В заключение ещё об одном, напрямую не связанным с тем, что мы сегодня обсуждаем.

Речь об исполнении поручений по итогам заседаний Госсовета. Уже неоднократно поднимал этот вопрос, и должен прямо сказать, что здесь ситуация пока не исправляется. Не буду сейчас всё перечислять. Скажу только о некоторых темах, которые мы обсуждали и которые являются безусловно важными для страны. Это решения по управлению лесным комплексом и земельными ресурсами, по развитию Дальнего Востока и Забайкалья и некоторые другие.

Я сейчас, повторяю, не буду останавливаться на этом вопросе. Скажу только, что создана специальная рабочая группа, которая займётся контролем исполнения решений Госсовета и его президиума. Прошу секретаря Госсовета включить доклад рабочей группы в повестку одного из заседаний в 2014 году.

Пожалуйста, давайте приступим к теме, ради которой мы собрались. Слово Сергею Семёновичу Собянину.

С.СОБЯНИН: Уважаемый Владимир Владимирович! Уважаемые коллеги!

Действительно, сегодняшняя тема заседания Госсовета имеет непреходящую актуальность, особенно в сегодняшних жёстких бюджетных ограничениях. Очевидно, что невозможно раз и навсегда сделать бюджетные расходы идеально эффективными, но можно и нужно постоянно совершенствовать механизмы и способы эффективного расходования средств, изучать и внедрять лучший опыт в этой сфере, определять актуальные приоритеты расходов на цели, нужные для граждан и для страны в целом. Необходимо стремиться за одни и те же деньги получать лучший результат, заниматься, где это оправданно и возможно, замещением бюджетных инвестиций частными.

За последние годы созданы определённые механизмы для повышения эффективности бюджетных расходов, создана система казначейского исполнения бюджета, позволяющая контролировать целевое использование бюджетных средств. Идёт переход на трёхлетнее бюджетное планирование, которое помогает видеть перспективу, планировать затраты на среднесрочный период и заключать многолетние контракты. Разграничены полномочия, расходные обязательства и доходные источники по уровням власти. Упорядочены межбюджетные отношения, большая часть трансфертов распределяется по установленным и понятным методикам. Сформирована система госзакупок, в основе которой открытые и конкурентные механизмы. Изменены принципы деятельности бюджетных учреждений, они стали более самостоятельными, у них появились стимулы для повышения качества государственных услуг, оказываемых гражданам.

Тем не менее, несмотря на определённый прогресс, есть целый ряд направлений, требующих серьёзного улучшения. В качестве таких направлений в докладе, подготовленном рабочей группой, обозначены: внедрение программного бюджета, активное привлечение внебюджетных источников финансирования, дальнейшее развитие контрактной системы и повышение оказываемых в бюджетной сети услуг, общественный контроль за расходованием бюджетных средств.

Первое и очень важное направление - это внедрение программного бюджета. Ряд регионов уже практически полностью перешёл на программный бюджет, когда большая часть расходов сформирована по программно-целевому методу. Это республики Карелия и Чувашия, Брянская, Кировская, Омская, Пензенская и Тверская области. В указанных регионах удельный вес расходов бюджета, формируемых в рамках существующих программ, уже в 2012 году превысил 90 процентов.

В Москве с этого года нам удалось консолидировать в госпрограммах не только ресурсы городского бюджета, но и средства частных инвесторов, а также инвестиционные программы предприятий-монополистов, средства государственных внебюджетных фондов. В результате стал понятным общий объём реальных ресурсов, привлекаемых для реализации той или иной программы. Кстати, оказалось, что бюджетные деньги составляют только половину объёма средств, которые используются для решения той или иной задачи развития города.

С 2014 года переход на программный бюджет будет, как уже сказано, осуществлён на федеральном уровне, а с 2015 го - во всех субъектах Российской Федерации. Со сроками всё понятно, но главное при этом - избежать формального подхода к программам. Они должны учитывать реально имеющиеся бюджетные ресурсы и потенциал внебюджетных источников, быть комплексными и носить межведомственный характер, иметь понятные гражданам конечные результаты и в то же время содержать профессиональные показатели расходования ресурсов.

Следующее важное направление - это формирование контрактной системы. Речь идёт не просто о механизме заключения договоров на поставку товаров и услуг. Речь идёт о долгосрочных планах закупок, увязанных с приоритетами развития, об экспертизе, общественном обсуждении и новой процедуре контрактации, а также контроле за выполнением обязательств. Причём эффективное функционирование федеральной контрактной системы без госпрограмм также очень проблематично, потому что по хорошему все контракты должны изначально планироваться на основе стратегических целей и приоритетов, утверждённых в программах. Очевидно, что уже сейчас надо активно готовиться к работе по новым правилам.

При этом в ряде регионов накоплен серьёзный опыт планирования закупок, формирования начальных цен, проведения независимой экспертизы цен, использования типовых контрактов и библиотек контрактов. Необходимо сделать механизм реализации нового закона более гибким и учесть лучшую практику регионов, наработанную в предыдущие годы. Мы все знаем о проблемных моментах 94 го Федерального закона, и было бы ошибкой допустить их воссоздание на уровне подзаконных актов.

В целом считаю, что реализация 44 го закона позволит вывести систему госзакупок на качественно новый уровень. Задача - оперативно и качественно доработать нормативно-правовые акты и с 1 января начинать работать по новому закону. Но необходимо иметь в виду, что мало доработать и принять федеральный нормативный акт. Для того чтобы эти нормы заработали с 1 января следующего года, надо принять целый комплекс и региональных нормативных актов.

Важнейшей темой остаётся повышение эффективности бюджетной сети. Этому, несомненно, способствует 83 й закон, который заработал уже с 2011 года. Закон определил переход учреждений от сметного финансирования на госзадание. Это позволило оптимизировать расходы учреждений и повысить их эффективность.

Но надо иметь в виду, что формальная реализация закона ничего не даёт, необходимо чётко соблюдать его базовые принципы. О чём идёт речь? Это значит поддерживать самостоятельность учреждений, обеспечивать стабильность нормативов, финансировать учреждения в зависимости от потребителей услуг, изменить принципы оплаты труда, предоставить потребителю право выбора поставщиков услуг. На практике мы видим, что большой эффект даёт наведение порядка в учёте потребителей услуг. Электронный учёт школьников, детей в детских дошкольных учреждениях, прикреплённых пациентов к поликлиникам помогает определить реальную загрузку сети и точное число потребителей услуг. Всё это, по сути, революционные изменения в финансировании учреждений. Конечно, требуется время, чтобы получить максимальный эффект от внедрения закона.

Несомненно и то, что эффективность бюджетной сети во многом зависит от политики регионов, от политики министерств и ведомств, от их видения дальнейшего функционирования тех или иных отраслевых схем. Здесь также важно присматриваться к лучшей практике, которая наработана в последние годы.

Следующая тема - это доступность информации о бюджете, участие населения в процессе его формирования, создание механизмов общественного контроля.

В ряде регионов появились интернет-порталы под условным названием "Открытый бюджет". Такой полезный опыт есть в республиках Коми и Алтай, Ленинградской, Липецкой, Мурманской областях и в целом ряде других регионов. В Москве ещё в 2011 году создан интернет-портал "Открытый бюджет города". Здесь представлены актуальные сведения об исполнении бюджета по доходам и расходам, размещена информация о ходе и реализации городских программ. Но важно не просто раскрывать общие параметры бюджетов и программ, а идти дальше: создавать инструменты общественного контроля за качеством и сроками выполнения конкретных работ и услуг.

В Республике Татарстан, Нижегородской, Свердловской, Самарской областях и других регионах появились порталы народного контроля. В Москве открыт аналогичный по функциям портал "Наш город". Благодаря общедоступному сервису граждане в режиме реального времени активно взаимодействуют с властями, информируют, как обстоят дела с ремонтом, благоустройством в их конкретном районе, квартале, дворе или доме, высказывают мнение о работе местных чиновников. Жители также могут реально контролировать сроки и качество исполнения целого ряда контрактов. Более того, на основе их предложений формируется основная часть расходов бюджета по благоустройству города. Очевидно, что прямой контроль жителей - это, пожалуй, лучшее средство повышения эффективности бюджетных трат.

Уважаемые коллеги!

Хотел бы также затронуть ряд, на мой взгляд, важных вопросов, напрямую связанных с планированием и эффективным использованием бюджетных средств.

Во первых, серьёзное беспокойство вызывает динамика сокращения доли инвестиционных расходов в региональных бюджетах. За последний год эта доля уменьшилась с 15 процентов до 10, тем самым нарушается баланс между социальными расходами и вложениями в экономический рост. Продолжение этой негативной тенденции может поставить под угрозу устойчивость развития регионов и их бюджетов.

Во вторых, переход на программный бюджет должен способствовать расширению практики замещения бюджетных ресурсов средствами частных инвесторов. Мы много говорим о частно-государственном партнёрстве, но рамочный закон в этой области пока не принят, он принят в первом чтении, и просьба, конечно, ускорить его принятие. Также потребуется изменение налогового, земельного, гражданского и бюджетного законодательства.

В третьих, не могу не затронуть тему разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами. Изменение бюджетного законодательства не раз приводило к снижению доходной базы регионов. Так, в 2010-2012 годах были приняты решения о перераспределении нормативов, зачислении акцизов на нефтепродукты и алкогольную продукцию. Огромное влияние на наполняемость региональных бюджетов оказывает расширенное использование ускоренной амортизации, освобождение от налогообложения движимого имущества. При этом расходные обязательства не уменьшаются, а только увеличиваются.

Поэтому просьба к Правительству: вернуться к теме баланса доходных источников и расходных обязательств на региональном и местном уровнях и вести мониторинг этого баланса в постоянном режиме, потому что без такого оптимального сочетания долгосрочное планирование является проблемным.

В четвёртых, хотел бы затронуть вопрос об определении понятия неэффективных расходов. Мне кажется, необходимо выработать единую методику. Было бы правильно Правительству, Минфину и Минрегиону совместно со Счётной палатой вернуться этой теме, имеющей большое значение для оценки эффективности бюджетной политики.

Уважаемые коллеги!

Важнейшая деятельность по развитию бюджетной системы, создание соответствующих инструментов, не должна подменять повседневную работу по повышению эффективности расходов в конкретных отраслях. В этой связи рабочая группа считает целесообразным запланировать заседание президиума Госсовета по ряду ключевых и финансовоёмких направлений, имеющих огромное значение для развития регионов и страны в целом. Какие это направления?

Первое. Повышение эффективности бюджетных инвестиций, включая вопросы ценообразования и экспертизы проектов.

Второе. Эффективность расходов на государственное и муниципальное управление, включая вопросы предельных уровней расходов и оптимизацию структуры, численности и мотивации работы чиновников.

Третье. Эффективность расходов в сфере профессионального и среднего образования, в том числе с учётом вступившего в силу закона "Об образовании".

Четвёртое. Эффективность расходования бюджета в области здравоохранения и средств фондов обязательного медицинского страхования. Это особенно актуально в свете серьёзных реформ, которые разворачиваются в здравоохранении.

Пятое. Эффективность расходов в сфере ЖКХ с учётом новых задач, поставленных Президентом России по тарифному регулированию.

Шестое. Эффективность расходов по стимулированию экономики и развитию инфраструктуры с учётом задач по повышению динамики роста ВВП.

В заключение хочу сказать, что необходимо в кратчайшие сроки доработать и принять правительственную программу повышения эффективных расходов.

Спасибо за внимание.

В.ПУТИН: Спасибо большое.

Пожалуйста, Силуанов Антон Германович.

А.СИЛУАНОВ: Уважаемый Владимир Владимирович! Уважаемые коллеги!

За последние годы был проведён ряд важных бюджетных реформ, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов. Проведено разграничение расходных полномочий и доходных источников, ликвидированы необеспеченные федеральные мандаты, введены объективные критерии распределения финансовой помощи между центром и регионами. Практически повсеместно внедрено в практику трёхлетнее бюджетное планирование, создан новый механизм финансирования государственных и муниципальных услуг, начался переход к программным бюджетам.

В то же время многие правильные по замыслу меры не доведены до конца, реализованы формально, что не позволяет решить задачи повышения эффективности расходов. Так, сам по себе программный бюджет - это лишь форма. Его содержание будет зависеть от качества государственных программ, а здесь пока проблем больше, чем реальных результатов. Вместо инструмента, объединяющего стратегическое бюджетное планирование, в ряде случаев мы получили обычные бюджетные заявки на дополнительное финансирование, зачастую не связанное с общими целями и задачами программ.

В госпрограммах не сформулированы требования и целевые ориентиры для субъектов Российской Федерации, в том числе и в сфере оказания основных государственных и муниципальных услуг.

Внедряемые с 2010 года государственно-муниципальные задания в большинстве случаев также остаются формальными. Субсидии на их выполнение считаются методом "от достигнутого". Бюджетные учреждения по прежнему не заинтересованы в повышении качества оказываемых ими услуг, в снижении издержек, в конкуренции за потребителя.

Производимое в настоящее время повышение оплаты труда в бюджетной сфере должно сопровождаться повышением объёма и качества услуг, производительности труда, выявлением внутренних резервов, за счёт которых должно быть изыскано не менее 30 процентов необходимых финансовых ресурсов. На деле это происходит не везде и не всегда. Не все отраслевые региональные "дорожные карты" содержат чёткие критерии, параметры оптимизации бюджетной сети и увеличение нагрузки на бюджетников. В результате мы не реализуем задачи повышения эффективности бюджетных расходов, имеем раздутый и неэффективный бюджетный сектор, требующий постоянных растущих вливаний.

За последние 10 лет расходы всех бюджетов на отрасли социальной сферы, государственного и муниципального управления в реальном выражении, то есть с учётом инфляции, выросли в 2,5 раза. Но мы больше не можем такими темпами наращивать расходы. Достижение поставленных в указах от 7 мая целей возможно только при условии кардинального изменения подходов к использованию имеющихся ресурсов, добиваясь роста производительности труда, лучших результатов при снижении издержек. А здесь имеются значительные резервы.

По численности занятых в бюджетном секторе в расчёте на тысячу жителей Россия опережает наиболее развитые страны, входящие в ОЭСР, в 1,4 раза, а страны со средним уровнем развития - в 2,5 раза. У нас более раздутая бюджетная сеть, даже если сравнивать с советским периодом. Это касается данных по числу работников образования, здравоохранения и других бюджетников. За последние пять лет штатная численность государственных и муниципальных служащих выросла почти на 100 тысяч человек. Значительные различия этого показателя также есть и по регионам. Если сравнивать сопоставимые регионы между собой, то эти параметры также отличаются существенно.

Так, в Тамбовской области на тысячу жителей приходится 39 работников образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания, а в Орловской области - 67. В Новгородской области на одного учителя в среднем приходится 13 учеников, в Псковской области - 9. Если в среднем на 10 тысяч человек приходится 49 государственных служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих, то, например, во Владимирской области - 37, а в Смоленской - 74. И такие примеры можно продолжить.

Даже по упрощённой методике Минрегиона, которая основывалась на среднероссийских показателях, доля неэффективных расходов регионов по таких крупным разделам, как образование, здравоохранение, ЖКХ, в среднем составляет 10 процентов. А в отдельных субъектах Российской Федерации к неэффективным расходам можно отнести более четверти расходов ЖКХ и четверти расходов на здравоохранение.

На всех уровнях большинство органов исполнительной власти являются так называемыми хозяйствующими субъектами. Они имеют у себя собственные обеспечивающие службы, закупочные организации, бухгалтерские, учебные учреждения, транспортные организации. Некоторые имеют свои собственные поликлиники и санатории. С таким багажом невозможно говорить об эффективности бюджетных расходов.

Что предлагается сделать в ближайшие два-три года? Если кратко, то нам необходимо довести до ума уже начатые реформы, перейти к программным бюджетам, реализовать Федеральный закон № 83, расширить применение механизмов государственно-частного партнёрства, повысить адресность социальной поддержки.

Для полноценного внедрения программных бюджетов Правительством принято решение о реализации следующих мер. Необходимо удлинение горизонта бюджетного планирования. На федеральном и региональном уровнях должны формироваться долгосрочные бюджетные стратегии со сроком не менее 12 лет. До конца года будет разработана первая долгосрочная бюджетная стратегия в России - до 2030 года. Это даст нам возможность оценить наши возможности, финансовые ресурсы и наши задачи, уложить в те объёмы бюджетных ассигнований, которыми мы можем располагать.

До начала следующего бюджетного цикла принятые госпрограммы будут переутверждены с учётом их реального финансового наполнения и исходя из безусловного достижения поставленных стратегических целей. При этом в госпрограммы необходимо включить все инструменты государственной политики: от правового регулирования до контрольно-надзорных функций.

Особое внимание нужно уделить налоговым льготам, которые также являются одним из источников финансового обеспечения программ. По сути, налоговые льготы - это налоговые расходы бюджетов. Необходима их оценка и оптимизация с точки зрения влияния на экономику, на достижение программных целей.

В сферах совместного ведения госпрограммы установят ориентиры для деятельности и региональных органов власти. При этом предполагается укрупнение субсидий с отменой обязательного уровня софинансирования со стороны регионов - такие изменения сейчас готовятся в Правительстве - и утверждение большинства субсидий приложением к закону о бюджете. Сейчас у нас ещё сохраняется большое количество этих субсидий: 140 субсидий на сумму 500 миллиардов рублей примерно. Сегодня при среднем уровне софинансирования 50 процентов такие субсидии просто истощают и подтачивают финансовые ресурсы региональных бюджетов.

С 2015 года большинство, а с 2016 года все субъекты Российской Федерации и муниципалитеты должны перейти к программному бюджету. Для этого до середины следующего года необходимо принять региональные и муниципальные акты, подготовить проекты основных программ.

Несколько слов о реализации 83 го закона. Как показывает опыт уже многих регионов, в том числе и Москвы, последовательное использование предусмотренных механизмов, заложенных в 83 м законе, позволяет повысить качество оказания государственных и муниципальных услуг, направляя выявленные при этом резервы в том числе и на повышение задач по росту заработной платы.

Предлагается уточнить "дорожные карты" реформ в первую очередь в отраслях социальной сферы, увязав с целевыми индикаторами программ. При распределении ответственными исполнителями финансовых ресурсов программ между ведомствами и регионами необходимо поддерживать тех, кто идёт на реформы, кто их реализует, добивается конкретных результатов.

В первом полугодии 2014 года на федеральном уровне следует создать базовые перечни государственных и муниципальных услуг по соответствующим отраслям и порядок формирования нормативных затрат на их оказание. Действительно, одна и та же услуга в разных регионах может стоить абсолютно по разному, причём мы берём сопоставимые регионы. При этом регионы и муниципалитеты в рамках общих подходов будут иметь возможность самостоятельно определять свои нормативы этих услуг, но ориентируясь уже на утверждённые на федеральном уровне нормы и затраты.

С 2015 года необходимо перейти к формированию государственных заданий на основании единых нормативов на оказание госуслуг, включая затраты и на оплату труда, с учётом достижения целевых показателей средней заработной платы в соответствующих отраслях. В связи с этим целесообразно уточнить методику определения среднего уровня оплаты труда в отраслях бюджетной сферы, которая должна учитывать и почасовую нагрузку, и длительность отпусков, и интенсивность труда, и квалификацию, и льготы, которые сегодня имеют те или иные работники. При этом хотел бы особо отметить, что темпы роста оплаты труда конкретных работников являются прямой ответственностью руководителей бюджетных учреждений.

В условиях ограниченности бюджетных средств нужно смелее идти на привлечение частного капитала, об этом Сергей Семёнович тоже говорил, и не только в сфере развития инфраструктуры, но и для оказания государственных и муниципальных услуг с использованием установленных нормативов. В этом году должен быть принят соответствующий закон о государственно-частном партнёрстве. Необходимо будет организовать его реализацию.

Несколько слов о социальной поддержке граждан. Это одно из крупнейших направлений бюджетных расходов, однако эффективность здесь ещё невысока. Так, по экспертным оценкам, среди граждан, получающих различные виды социальных пособий, менее половины относятся к категории нуждающихся. Таким образом, теми же ресурсами, направляя их более уязвимым социальным группам граждан, можно добиться гораздо большего, в том числе при решении задач снижения уровня бедности.

В сентябре текущего года Государственной Думой принят в первом чтении проект закона, предоставляющий право субъектам Российской Федерации оказывать социальную поддержку гражданам с учётом нуждаемости. Это принципиально важное для всех нас решение. Считаем необходимым ускорить его принятие, потому что от этого зависит и эффективность оказываемой социальной поддержки гражданам на всех уровнях.

Говоря об оптимизации бюджетных расходов как о мере по обеспечению сбалансированности бюджетов, нельзя не обратить внимание и на мобилизацию доходов. Несколько слов об этом. Надо подумать о том, чтобы усилить ответственность организаций по налогам на доходы физических лиц в случае несвоевременного перечисления в бюджет. Сейчас стало общей проблемой, когда налог у работников удерживается, но в бюджет не перечисляется. По сути, организация получает бюджетный кредит по ставке рефинансирования Банка России.

Ещё одна тема. Повышение прозрачности консолидированных групп налогоплательщиков для финансовых органов. Считаю целесообразным ввести обязанности для таких групп раскрывать величину налоговой базы по налогу на прибыль, приходящейся на каждый субъект Российской Федерации, что необходимо для качественного бюджетного планирования.

Ещё одно предложение. Предоставление субъектам Российской Федерации права вводить налог на имущество на основании кадастровой стоимости объектов недвижимости. Это необходимо сделать как для физических лиц, так и для организаций. В первую очередь, подчёркиваю, необходимо перейти на эти принципы налогообложения по отдельным отраслям с минимальной налоговой нагрузкой, которые сегодня практически не выплачивают других налогов. Речь идёт о торговых центрах, административных зданиях, где можно уходить от налогообложения, не формируя доходную базу региональных и местных бюджетов, а также имущество, которое выведено сегодня практически из под налогообложения.

Парадокс: сегодня физические лица, а также отдельные категории и организации уплачивают налоги на имущество, исходя из инвентаризационной стоимости этих объектов, при этом определение инвентаризационной стоимости с 1 января 2013 года прекращено. В результате складывается ситуация, когда вновь построенные объекты, имущество физлиц, а также имущество, находящееся в собственности иностранных организаций, фактически налогом на имущество не облагаются.

Переход на взимание имущественных налогов на основе кадастровой стоимости - давно назревшая необходимость, без этого мы просто теряем доход от имущественных налогов, а это существенный ресурс для бюджета субъектов Российской Федерации. При этом необходимо организовать взаимодействие региональных и местных органов с территориальными подразделениями как ФНС, так и Росреестра прежде всего при выявлении и регистрации объектов недвижимости, вовлечение в гражданский и налоговый оборот. Считаем необходимым также сократить льготы, не влияющие на развитие бизнеса, а также повысить эффективность администрирования по региональным местным налогам.

Взять тот же самый транспортный налог. У нас есть субъекты, по которым величина транспортного налога на одно транспортное средство различается в 20 и более раз, причём такие субъекты обращаются к нам за финансовой помощью и не имеют устойчивой ресурсной базы бюджета.

Нужно ускорить приватизацию, продажу имущества, не используемого для выполнения органами государственной власти функций. Многие регионы имеют значительные имущественные комплексы, тем не менее являются просителями дополнительной финансовой помощи.

В заключение хотел бы остановиться на вопросе прозрачности бюджетов как элемента повышения эффективности расходов. В 2012 году Россия вошла в первую десятку стран по рейтингу прозрачности бюджетов. Но мы не должны останавливаться на этом. Минфином совместно с "открытым правительством" готовится федеральный бюджет для граждан. Такую работу, мы считаем, необходимо организовать и в регионах. Это понятный бюджет: на что тратятся деньги, как формируются доходы. Это важно для наших граждан.

Новые возможности создаёт формируемая в настоящее время информационная система "Электронный бюджет". Будут автоматизированы процессы планирования, исполнения бюджетов, управления закупками, долгом, финансовыми активами, бухгалтерского учёта. Только централизация ведения бухгалтерского учёта получателей бюджетных средств в Казначействе позволит высвободить сотни тысяч бухгалтеров, которые сегодня работают в бюджетных учреждениях.

До сих пор мы говорили о развитии бюджетных инструментов. При подготовке проекта федерального бюджета с привлечением независимых экспертов Минфин провёл анализ всех бюджетных расходов. Общие рекомендации экспертов в основном совпадают с изложенными в докладе подходами. Работа продолжится и дальше, на площадке "открытого правительства". Планируется более детально рассмотреть расходы ключевых министерств и госпрограмм. Мы здесь тоже поддерживаем предложение Сергея Семёновича о том, чтобы результаты этой работы могли быть рассмотрены на президиуме Госсовета.

Уважаемый Владимир Владимирович, уважаемые коллеги!

Задача повышения эффективности расходов бюджетов непростая, но решаемая. В целом инструментарий создан. Необходимо его использование с одновременным повышением ответственности руководителей и расширением общественного контроля за результатами использования бюджетных средств.

Спасибо за внимание.

В.ПУТИН: Спасибо.

Пожалуйста, Голикова Татьяна Алексеевна.

Т.ГОЛИКОВА: Уважаемый Владимир Владимирович!

Уважаемые коллеги!

Вы уже в своём вступительном слове, Владимир Владимирович, отметили, что с 1 октября вступил в силу новый закон о Счётной палате, и аудит эффективности становится одной из форм работы Счётной палаты. В соответствии с законом указанная форма аудита предполагает определение эффективности использования федеральных и иных ресурсов, полученных объектами аудита, для достижения поставленных целей, решения социально-экономических задач развития.

На сегодня у Счётной палаты накоплен достаточно большой практический опыт проведения аудита эффективности, и его методология в целом отвечает рекомендациям международных организаций по высшим органам финансового контроля.

С переходом к программному бюджету и к новой системе государственных закупок контроль эффективности многократно возрастает. Однако - сегодня это уже отмечалось Сергеем Семёновичем - к сожалению или к счастью, необходима разработка критериев и методологии эффективности бюджетных расходов и порядка их применения для различных отраслей и видов расходов по всей вертикали контрольно-счётных и правоохранительных органов. Потому что сегодня зачастую контрольные органы используют разные подходы к оценке эффективности или неэффективности государственных расходов, и здесь принципиально важно выработать единые подходы.

Хочу сказать, что Счётная палата готова к такой работе и к соответствующему взаимодействию с коллегами, в том числе в части выработки единых стандартов контрольной работы.

Несколько слов о программном бюджете или программном подходе, к его формированию. Заявленный подход был призван сконцентрировать ресурсы бюджета на соответствующих направлениях деятельности с целью наиболее эффективного и результативного их использования. Однако решение этой задачи пока находится только на начальной стадии.

Я бы хотела обратить внимание на основные проблемы, которые, на наш взгляд, сейчас вырисовываются, в том числе исходя из того проекта бюджета, который сейчас уже внесён в Государственную Думу и в ближайшее время будет рассматриваться.

Первое. Цели, задачи, мероприятия отдельных государственных программ не всегда увязаны с заявленными стратегическими приоритетами. Приведу всего лишь один пример. Анализ целевых значений показателей государственной программы "Экономическое развитие и инновационная экономика" и показатели, отражённые в документах государственного стратегического планирования, свидетельствуют о наличии существенных отклонений от целевых значений, установленных в документах стратегического планирования по 22 из 32 показателей. Показатель "удельный вес организаций, осуществляющих технологические инновации в общем числе организаций", который является ключевым критерием для оценки степени достижения целей указанной программы - повышение инновационной активности бизнеса, - отличается по своему значению от установленных в Основных направлениях деятельности Правительства до 2018 года и в Стратегии инновационного развития.

Так, в программе намечено целевое значение данного показателя к 2018 году на уровне 13 процентов по базовому варианту, 20 процентов - по оптимистичному варианту, а в Основных направлениях деятельности Правительства до 2018 года - 18 процентов, в Стратегии инновационного развития в 2016 году - 20 процентов, в 2020 году - 40 процентов. К сожалению, таких нестыковок достаточно много, и они фактически прослеживаются по всем программам.

Второе. Государственные программы существенно варьируются по срокам их реализации, что затрудняет взаимоувязку содержащихся в них целей, задач и показателей.

Третье. Отсутствие в большинстве программ разделов, содержащих информацию о взаимосвязи со смежными госпрограммами, свидетельствует преимущественно об отраслевом и ведомственном подходе к формированию государственных программ. К сожалению, сформированные на сегодняшний день государственные программы в значительной степени являются набором расходных требований, недостаточно подкреплённых обоснованными целями, задачами и показателями. А как Вы уже отмечали, аудит эффективности - это как раз оценка целей и результатов, которые заявлены в программных документах.

Четвёртое. По отдельным государственным программам отсутствует положительная динамика планируемых показателей даже в случае увеличения финансового обеспечения. Не приведены обоснования возможности достижения количественных значений и целевых показателей.

Пример. По государственной программе "Развитие промышленности и повышение её конкурентоспособности" возрастание уровня инновационной активности организаций промышленного производства - с 24 процентов в 2013 году до 47 процентов в 2016 году и до 60 процентов в 2020 году - не оказывает существенного влияния на качественное улучшение динамики индекса роста производительности труда, который составляет 105,6 процента в 2013 году, 104,8 - в 2016 м и 105,6 - в 2020 году.

Пятое. Предварительная экспертиза государственных программ свидетельствует об отсутствии обоснованных сценариев реализации программных мероприятий с учётом рисков, в том числе рисков недостаточного финансирования. А с учётом того, что параметры бюджета, который сейчас внесён в Государственную Думу, достаточно жёсткие, эти требования выходят на первое место.

Такая ситуация вызывает риск подмены долгосрочных целей краткосрочными, а также ведомственными и местными задачами. И это, как следствие, порождает неэффективность расходов с точки зрения достижения стратегических целей и приоритетов. Недочёты в планировании становятся причиной неудовлетворительного исполнения в том числе инвестиционной части бюджета. Так, итоги проверки исполнения федерального бюджета за 2012 год свидетельствуют об увеличении объёмов незавершённого строительства. Из 1430 строек и объектов, предусмотренных к вводу в 2012 году, 350 - 24,4 процента - не завершены строительством и не введены в эксплуатацию. А всего объём незавершённого строительства вырос за год до 576 миллиардов рублей.

К сожалению, подобное положение дел складывается в 2013 году. На 1 июля было введено 22 объекта из 1055, которые подлежат вводу в 2013 году. То есть за полгода введено 2,1 процента от общего количества за год.

В соответствии с действующими методическими указаниями текстовая часть государственных программ должна содержать анализ рисков их реализации, а также описание мер управления рисками. В этой связи полагаем, что при доработке программ, а такая работа на ближайшее время намечена Правительством, эти разделы необходимо привести в соответствие и доработать.

Во вторых, хотелось бы поддержать Министра финансов и отметить проблему эффективности системы льгот и стимулов, предоставляемых российским налогоплательщикам. В 2013 году Счётная палата подвела итоги нескольких контрольных мероприятий, в которых затрагивалась эта тематика. Они показали недостаточную эффективность предоставляемых льгот, отсутствие прямой связи между их получением и достижением социально-экономических результатов, таких как осуществление инвестиций, создание рабочих мест, внедрение инноваций и так далее. Один пример: из 128 действующих налоговых преференций по 117 вообще не предусмотрена какая либо конкретная результативность применения. Льготы и преференции - это, по сути, выпадающие доходы бюджетов, их малая эффективность не сильно отличается от неэффективных государственных расходов.

В этой связи считали бы правильным поставить вопрос о необходимости комплексного анализа эффективности всей системы льгот и преференций, чтобы нацелить их на стимулирование экономического развития, решение социальных проблем и укрепление доходной базы бюджетов всех уровней.

В завершение хотела бы подчеркнуть, что с 1 января программы должны работать в тех параметрах бюджета, которые будут утверждены до конца года в форме закона. На сегодняшний день, к несчастью, пока эти мероприятия государственных программ не соответствуют тем параметрам бюджета, которые являются проектировками. Если в ближайшее время они не будут доработаны, тогда невозможно будет исполнять мероприятия программ с 1 января 2014 года. И здесь, ещё раз хочу подчеркнуть, при доработке программ на первое место выходит приоритизация. Эта приоритизация в соответствии со стратегическими целями, с основными документами Правительства является наиболее важной и наиболее актуальной.

И, наконец, хотела бы поддержать руководителя рабочей группы Госсовета о необходимости рассмотрения в ближайшей или среднесрочной перспективе тех тем, которые были заявлены Сергеем Семёновичем, как тем для повышения эффективности государственных расходов.

Спасибо.

В.ПУТИН: Спасибо большое.

Улюкаев Алексей Валентинович, пожалуйста.

А.УЛЮКАЕВ: Уважаемый Владимир Владимирович! Уважаемые коллеги!

Эффективность бюджетных расходов во многом опирается на создание современной и качественной системы закупок для государственных и муниципальных нужд, огромные средства тратятся на это. Во вступительном слове Президент отметил, что больше 8 триллионов по прошлому году было законтрактовано для государственных и муниципальных нужд, к этому можно добавить ещё 7 триллионов закупок в интересах институтов развития и компаний с государственным участием - в общей сложности это почти четверть валового внутреннего продукта.

За последние годы немало сделано для приведения системы закупок в соответствие со стандартами качества эффективности в рамках 94 го закона. Сейчас мы должны серьёзно продвинуться вперёд. С января вступает в действие закон о контрактной системе, который, с нашей точки зрения, отвечает на актуальные вопросы совершенствования закупочной деятельности в плане обеспечения прозрачности на всех этапах закупочного цикла: от планирования до оценки результативности, обеспечения качества закупок, ухода от демпинговых цен. С другой стороны, обеспечение исключения приобретения для госнужд предметов престижного потребления и роскоши.

Для реализации закона, для того чтобы избежать рисков срыва закупок для государственных и муниципальных нужд, ведётся работа по четырём направлениям. Это подготовка необходимых подзаконных актов Правительства Российской Федерации, внесение необходимых изменений в законодательство, обучение специалистов в области закупок и руководителей соответствующих структур и подготовка к введению единой информационной системы в области государственных закупок.

По первой позиции. Планом действий предусмотрена реализация в трёхлетний период 86 мероприятий, принятие соответствующих нормативно-правовых актов, на 2013 год падает больше половины - 49. На сегодня принято в установленном порядке 15 соответствующих актов, 10 согласовано и внесено в Правительство, по восьми идёт согласование с заинтересованными министерствами и ведомствами, 16 ещё только находятся в работе. И с учётом того, что сказал в своём поручении Президент - 1 декабря - у нас осталось 2 месяца для этой серьёзной, напряжённой работы.

В этой связи были выделены приоритетные направления, 11 наиболее важных документов, над которыми сейчас идёт наиболее активная работа.

Я бы отметил две позиции, по которым не закончены дискуссии. Одна позиция - это определение, какие виды товаров и услуг предназначены исключительно для закупок на электронных аукционах, а по каким можно применять механизмы конкурсов. Здесь есть две зоны - это строительные работы и закупка высокотехнологичного медицинского оборудования, - по которым всё ещё не завершено согласование.

Вторая позиция - это порядок оценки заявок, которые подаются на конкурс, соотношение между ценовыми и неценовыми качествами. В действующем законодательстве упор был сделан на ценовые характеристики. При этом мы сталкивались с такими проблемами, когда конкурсы выигрывали несоответствующие по требованиям квалификационным и качественным поставщики. И, с другой стороны, отечественные производители, которые предлагают качественную продукцию, не могли по этим параметрам победить на конкурсе. Вот эту ситуацию мы сейчас отрегулируем в соответствующем нормативно-правовом акте.

С точки зрения регионов, закон устроен таким образом, что здесь не требуется принятия большого количества актов. Это два в текущем году, которые устанавливают порядок осуществления ведомственного контроля и определяют орган исполнительной власти субъекта, который уполномочен на осуществление контроля в сфере закупок.

Для того чтобы дать возможность регионам [действовать] в ускоренном порядке, не дожидаясь 2015 года, уже в 2014 году - такое право закон предоставляет, - чтобы они смогли это делать, мы подготовили планы закупок и планы графиков в виде соответствующего нормативно-правового акта и требования к муниципальным и региональным информационным системам в области закупок, для того чтобы те регионы, а такие есть, у которых уже соответствующие информационные системы имеются, чтобы они могли их пустить в действие и обеспечить более раннее использование возможностей, которые даёт 44 й закон.

Второе. Переход на контрактную систему предполагает изменение 50 законов Российской Федерации. Соответствующий законопроект внесён в Государственную Думу, и на этой площадке мы в ближайшее время сможем финализировать эту работу.

Кроме того, предполагается возможность изменения и в самом тексте 44 го закона. В частности, по предложению ряда субъектов Федерации мы поддерживаем возможность того, чтобы могли использоваться региональные сметные нормативы для определения начальной цены контрактов на строительство, и считаем это важным моментом.

И, наконец, возможность внесения изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, который бы учёл новое качество закупок и новые возможные составы нарушений в этой сфере.

Третья позиция - это система обучения специалистов в области закупок и руководителей соответствующих структур. Мы начали эту работу, мы ведём её совместно с ведущими нашими научными и образовательными учреждениями. Прошёл первый большой семинар, на котором обучились представители 76 субъектов Российской Федерации. Сейчас ведётся серия семинаров с использованием возможностей сети Интернет. Уже 20 тысяч человек прошли через эту систему подготовки. До конца года мы проведём во всех федеральных округах очные семинары с участием специалистов заинтересованных ведомств и специалистов в области закупок и руководителей соответствующих структур субъектов Федерации.

И, наконец, ведётся работа по информационному обеспечению. Мы начали с создания единой информационной системы в сфере закупок. Сейчас ведётся работа по принятию концепции технического задания. До конца ноября это решение будет принято комиссией, и затем до 2015 года мы создаём эту систему, а до тех пор, пока она не заработает, соответствующая работа будет вестись через официальный сайт закупки. Здесь очень важно, чтобы мы смогли полностью совместить те возможности, которые появляются у новой информационной системы, с тем ресурсом, который сейчас используется в рамках "электронного бюджета" Федеральным казначейством.

Таким образом, подводя итог, можно сказать, что мы считаем, что к январю 2014 года, к моменту вступления в действие закона, необходимая подготовительная работа будет завершена, и мы исключим срывы, исключим риски в этой области.

Спасибо.

В.ПУТИН: Спасибо большое.

Пожалуйста, Морозов Сергей Иванович.

С.МОРОЗОВ: Уважаемый Владимир Владимирович!

Уважаемые коллеги!

Сегодня действительно вопрос ключевой для нас. В связи с этим хотел бы поднять пять коротких, но, на мой взгляд, очень важных тем и внести по ним предложения.

Первое. Считаю, что в рамках Указа Президента Российской Федерации № 825 была заложена эффективная государственная мера, позволяющая выстроить единую государственную политику по сокращению неэффективных расходов. Предлагаю в рамках нормативного акта Правительства вернуть данную госполитику и всю методологию в сегодняшнюю жизнь.

Второе. Исполнение Федерального закона № 83. Напомню, коллеги, что мы рассчитывали на то, что закон поможет нам решить сразу несколько очень важных задач: повысить качество услуг, обеспечить конкурентоспособность бюджетного сектора, перейти от сметного финансирования учреждений к финансированию услуг с учётом качества.

Прошло два года. Каковы результаты? Первоначальный этап реализации закона пройден и достаточно успешно, но в вопросах финансирования подходы, к сожалению, не изменились. Как следствие, не решены и две первоначальные важнейшие задачи, поставленные законом, - это повышение качества услуги и её конкурентоспособность. Складывается впечатление, что мы сейчас топчемся на месте. Чтобы обеспечить движение вперёд, надо уйти от расчёта стоимости услуги, исходя из возможностей бюджета, и перейти к расчёту её стоимости с учётом реальных и обоснованных затрат.

Предлагаем разработать и утвердить единый для всех субъектов подход к расчётам и определению нормативов затрат на услуги. Только так мы сможем решить задачи повышения её качества. Конечно, эта единая методика должна учитывать региональные особенности, например, через применение поправочного коэффициента. При этом необходимо обеспечить публичность информации о стоимости услуги для целей общественного контроля. А это в свою очередь позволит предъявлять требования по качеству услуги, сопоставлять стоимость услуги от разных поставщиков, развивать конкуренцию, аутсорсинг, который в разных странах даёт существенную экономию для бюджета, где то от 10 до 40 процентов по разным видам услуг, а это сегодня более чем важно для нас. Убеждён, что такой подход позволит нам в полной мере реализовать идеологию 83 го закона, которая закладывалась при её разработке.

Третье. В государстве должен действовать принцип неотвратимости наказания. Однако остаются сферы, в которых этот принцип не действует или наказания за нарушения являются малозначительными.

В настоящее время органы финансового контроля систематически выявляют факты оплаты за счёт бюджетных средств товаров, которые фактически не были поставлены, или работ, или услуг, которые по факту не были выполнены. По опыту нашего региона на эти нарушения приходится до 10 процентов от всей суммы выявляемых финансовых нарушений. Наибольший удельный вес таких нарушений имеет место в отраслях, в которых практикуются строительно-монтажные и ремонтно-строительные работы.

Именно в этих сферах нарушения сопровождаются сознательным подписанием фиктивных актов выполненных работ либо халатным отношением должностных лиц к своим обязанностям по контролю за ходом ведения работ. Нарушения порой исчисляются сотнями тысяч, миллионами. При этом обеспечить возврат в бюджет или обязать подрядчика выполнить неправомерно оплаченные работы бывает крайне затруднительно, как и наказать за эти нарушения виновных. Административной ответственности не установлено. Затруднительно привлечение нарушителей и к уголовной ответственности, так как доказательственная база для этого формируется крайне сложно. При этом зачастую инициатива по выявлению случаев таких нарушений исходит от наших граждан как потребителей конечного результата закупки.

Предлагаю придать им такую же степень общественной опасности, как и нецелевому использованию бюджетных средств, с существенными штрафами и дисквалификацией должностных лиц. Правительство Российской Федерации могло бы инициировать внесение таких изменений в Кодекс об административных правонарушениях, а это существенно повысит и финансовую дисциплину, и снизит неоправданные потери бюджетов.

Важно сделать дальнейшие шаги и по активизации общественного и гражданского контроля в области расходования бюджетных средств и государственных инвестиций. Если мы этого не сделаем, это сделают маргиналы, причём в неконструктивной и, я бы сказал, худшей для государства форме.

Считаю, что для развития общественного и гражданского контроля мы ещё использовали не все резервы. И в мире, и в нашей стране накоплен колоссальный опыт. В том числе в Ульяновской области, где уже работает специальный институт, сочетающий систему государственного и общественного контроля - Палата справедливости и общественного контроля. Все эти лучшие практики мы могли бы обобщить, обсудить и подготовить программу их распространения в регионах Российской Федерации.

Четвёртое. Не могу не затронуть ещё один момент. Несомненно, тема эффективного расходования бюджетных средств является одной из центральных. Но, Владимир Владимирович, сегодня как никогда остро стоит вопрос поиска дополнительных доходных источников, Вы об этом постоянно нам говорите. И у нас есть ещё резервы, которые мы можем и должны задействовать в самые сжатые сроки. Это легализация трудовых отношений, легализация заработной платы и изменение существующей практики уплаты НДФЛ.

Удельный вес НДФЛ в собственных доходах консолидированного бюджета Ульяновской области сегодня оставляет порядка 40 процентов, а в консолидированных бюджетах муниципальных образований доходит до 75 процентов. Экспертные оценки говорят о том, что при имеющемся дефиците бюджета суммы недобора по этому налогу во всех субъектах страны просто астрономические - до 2 триллионов рублей. Причины две: зарплаты в конвертах и отсутствие в действующем законодательстве ответственности налогового агента за нарушение сроков уплаты НДФЛ, кроме начисления пеней налоговой службой в объёме 0,03 процента от ставки рефинансирования, и то раз в три года.

Я предлагаю ввести административную и уголовную ответственность для недобросовестных работодателей и работников за выплату заработной платы в конвертах. Установить для налоговых агентов обязанность предоставлять в банк вместе с документами о перечислении заработной платы документы о перечислении НДФЛ. Кстати, такая практика у нас существовала прежде, и непонятно никому из профессионалов, почему её отменили. Это приведёт к серьёзному пополнению региональных бюджетов. Для нас при 9 миллиардах НДФЛ, которые мы планируем получить в течение следующего года, это будет плюс ещё 6 миллиардов рублей, и мы закрываем всю потребность в исполнении сегодняшних заявок наших социальных отраслей.

И последнее, пятое. Сегодня активно обсуждается предложение о налоговых каникулах для начинающих субъектов предпринимательской деятельности. Считаю, что это правило должно действовать для всех видов предпринимательской деятельности без каких либо ограничений. Предлагаю отдать решение этого вопроса с федерального уровня на уровень субъекта Федерации - и право определять перечень видов деятельности, для которых вводится режим налоговых каникул, и размер стоимости патента для начинающих предпринимателей. На основе опыта своего региона, а мы в 2010 году впервые в нашем законодательстве прописали такое понятие, как "начинающий предприниматель", могу сказать: снижение ставок не только не привело к выпадающим доходам нашего бюджета, но по таким налогам, как вменёнка и упрощёнка, мы получили ещё 12 процентов прироста, а это ни много ни мало для нас 250 миллионов рублей, и в первую очередь за счёт увеличения количества субъектов предпринимательской деятельности.

Что это нам даст в перспективе? Например, в Ульяновской области в двух-трёхлетний период мы смогли бы привлечь в экономику и вывести из теневого сектора порядка 18-20 тысяч субъектов предпринимательской деятельности, то есть увеличили бы их количество почти на 30 процентов по сравнению с тем, что мы имеем в настоящий момент, а это почти 500 миллионов рублей ежегодно. Надеюсь, что цифра более чем убедительная.

Благодарю за внимание.

В.ПУТИН: Спасибо.

Пожалуйста, Назаров Виктор Иванович.

В.НАЗАРОВ: Уважаемый Владимир Владимирович!

Уважаемые участники заседания!

В своём выступлении коротко обозначу видение проблем, которые влияют на эффективность бюджетных расходов, и наши предложения по их решению.

Первое. Необходимо расширить возможность замещения бюджетных средств на финансирование объектов капитального строительства внебюджетными источниками, в том числе за счёт снятия действующих ограничений по участию кредитных организаций и инвесторов в реализации государственных и муниципальных программ. Стимулирующим фактором ускорения процесса замещения бюджетных средств внебюджетными источниками может стать изменение условий оказания федеральной поддержки регионам. Предлагаем ввести универсальное условие софинансирования, согласно которому объём софинансирования за счёт средств региональных бюджетов будет определяться с учётом средств внебюджетных источников. При этом оно должно быть закреплено в Бюджетном кодексе, а не в порядках по предоставлению конкретных субсидий.

Также предлагаем установить на федеральном уровне приоритетное софинансирование федеральными средствами региональных инфраструктурных программ и проектов при наличии положительного решения о готовности инвестировать средства крупнейшими российскими и международными банками и инвесторами.

Способствовать расширению возможностей замещения государственных инвестиций частными будет, конечно же, принятие закона о ГЧП во втором чтении, и хотелось бы ещё раз отметить, что регионы действительно ждут этот закон.

Второе. В целях повышения эффективности бюджетных расходов в рамках программных мероприятий по реализации инфраструктурных проектов с участием государства необходимо принять за правило проведение независимого публичного технологического и ценового аудита как на ранних этапах реализации проекта, так и на поздней стадии строительства. Это прежде всего позволит нивелировать риски бюджета и предоставить гарантии партнёрам проекта. При этом необходимо принять меры по дальнейшему совершенствованию нормативно-правовой базы, а также разработать единый корпоративный стандарт проведения независимого публичного технологического и ценового аудита и синхронизацию механизма с лучшими международными практиками.

Третье предложение. Сложности бюджетного планирования на уровне региона в том числе связаны и с необходимостью выполнения мероприятий, проводимых в рамках федеральных программ, возникающих уже в текущем финансовом году, когда бюджет свёрстан, определены все целевые индикаторы, и их достижение обеспечено ресурсами. Выходом из этой ситуации было бы введение правила, по которому большая часть отборов главным распорядителем федеральных субсидий проводилась бы до начала финансового года, а деньги регионам поступали бы уже в первом полугодии планового года. А сейчас, учитывая значительное количество субсидий и сроки их перечисления в конце года, остаются существенные суммы неиспользованных средств и, как уже отмечали здесь, действительно начинаются авралы, и в начале следующего года остатки возвращаются в федеральный бюджет.

И также для решения этой проблемы возможно реализовать механизм укрупнения числа федеральных трансфертов путём перехода к отраслевым субсидиям, при которых регион самостоятельно будет направлять средства на приоритетные направления, что повысит эффективность их расходования.

Четвёртое. В бюджетной сфере необходимо увязать повышение оплаты труда с одновременным переходом на эффективный контракт. В настоящий момент этот процесс напрямую не связан с качеством и количеством оказываемых конкретным работником услуг, поскольку индикативные значения роста заработной платы уже установлены, а критерии оценки деятельности работников будут установлены лишь в 2014 м, а то и в 2015 годах.

В результате проводимое регионами увеличение оплаты труда работников бюджетной сферы не влияет на качество и объём государственных и муниципальных услуг. Это противоречит самой сути реформы системы оказания этих услуг, при решении задач которой рост заработной платы является лишь инструментом повышения эффективности работы учреждений бюджетной сферы. Регионам необходимо получить чёткий сигнал с федерального уровня о взаимосвязи между уровнем оплаты труда бюджетников и качеством предоставляемой ими услуги во всех сферах. Это мог бы быть стандарт эффективного контракта, который бы фиксировал такую взаимосвязь.

И последнее, пятое предложение. Хотелось бы рассмотреть возможность приостановления хотя бы на 2014 год действия статьи 93.6 Бюджетного кодекса в части предоставления бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации за счёт остатка средств на едином счёте федерального бюджета. Потому что сегодня в условиях острого дефицита финансовых ресурсов использование остатков средств на едином счёте бюджета для регионов является единственно возможным способом недопущения временных кассовых разрывов при исполнении областного бюджета. Исключение данной нормы приведёт к тому, что большая часть расходов не будет осуществляться до тех пор, пока не поступят доходы, а учитывая сезонность их поступления, эффективность использования средств будет снижаться. К примеру, значительная сумма доходов по бюджету может поступить в конце октября, а расходы, например, по капремонтам в конце года проводить будет невозможно.

Кроме обозначенных предложений в вопросах повышения эффективности бюджетной политики очень важную роль играет и участие общественности в её формировании. Поэтому хотелось бы отметить, что в регионе большое внимание уделено работе по обеспечению открытости областного и местных бюджетов, в свободном доступе размещается актуальная информация о бюджетном процессе области, а также основные параметры бюджета. И в условиях меняющегося бюджетного законодательства наши дальнейшие усилия будут сконцентрированы на модернизации программного комплекса в целях учёта нововведений, касающихся бюджетного процесса и бюджетных реформ, создания и ведения портала "Бюджет для граждан" и участия в проекте "Открытый бюджет".

Безусловно, эффективность общественных финансов является одним из ключевых факторов выхода экономики на более качественный рост.

Спасибо за внимание.

В.ПУТИН: Спасибо.

Пожалуйста, Кузьминов Ярослав Иванович, ректор Высшей школы экономики.

Я.КУЗЬМИНОВ: Уважаемый Владимир Владимирович! Уважаемые коллеги!

Представленный сегодня доклад готовился при активном участии экспертного сообщества, в первую очередь это делалось на площадке экспертного совета при Правительстве. Многое было предложено впервые, вместе с тем в доклад вошли многие идеи Стратегии 2020, подготовленной по Вашему, Владимир Владимирович, поручению.

Остановлюсь только на трёх вопросах, которые, на наш взгляд, нашли пока недостаточное отражение в документах.

Первый - это госпрограммы. Госпрограммы как инструмент планирования расходов реализованы, но чисто формально. По прежнему для принятых госпрограмм остаётся проблемой целеполагание - выбор тех 20 процентов приоритетов финансирования, которые принесут 80 процентов эффективности. Остаётся проблемой и определение внутренних для отрасли источников экономии, сокращение неэффективных проектов. Чисто формально учитываются средства населения и частного бизнеса.

Фактически - Антон Германович об этом сказал - ведомства сделали госпрограммы, но фактически просто переиначив бюджетные заявки. Принятые программы пока не отвечают на вопрос, как связан результат с объёмами финансирования. Только в единичных случаях, буквально по пальцам можно посчитать такие программы, можно определить, как изменятся целевые значения показателей, если будет неполное финансирование. А у нас есть реальная проблема, потому что многие госпрограммы приняты в двух вариантах: со звёздочкой - не обеспеченные полностью финансированием и с реальным финансированием, которое на самом деле не обеспечивает тех целевых показателей, которые в программы заложены.

Есть четыре пути приведения в соответствие этой ситуации: или снизить целевые показатели госпрограмм, при этом многие вообще потеряют смысл; или сократить бюджетную сеть, или запланированное количество услуг, что в случае социальных программ невозможно; или выбрать, какие госпрограммы мы оставляем, кроме прямо завязанных на исполнении указов 2012 года, сохранить для этих программ целевые показатели и обеспечить адекватное финансирование, а остальные программы отменить или привести в соответствие - что мы выходим на те показатели, которые были в прошлом году, - или, наконец, найти новые внебюджетные источники финансирования, что потребует значительного изменения нормативной базы. В первую очередь это касается образования и здравоохранения, которые, по мнению большинства экспертов, у нас остаются ещё серьёзно недофинансированы: примерно на 1 процент ВВП - образование и почти на 2 процента ВВП - здравоохранение.

Сегодня не отлажен сам механизм управления госпрограммой. Статус ответственного за госпрограмму остается ниже статуса ГРБС, поэтому министр - заказчик госпрограммы формально несёт ответственность, но реально он не может перераспределить средства между ГРБС, и остаётся непонятным, каким образом управлять финансами государственной программы при снижении, например, расходов на госпрограмму, как контролировать достижение показателей по подпрограммам, за которые отвечают отдельные ведомства, какой механизм воздействия на ответственного за подпрограмму. Всё это необходимо нормативно определить, иначе всё это работать не будет.

Второе - бюджетная сфера. Рост расходов в бюджетных отраслях пока не привёл к заметному росту удовлетворённости граждан услугами, которые оказываются за счёт средств государства. Основная причина - в нашем неумении управлять как на уровне отраслей, так и на уровне организаций. По прежнему доминирует шаблонное управление затратами вместо управления результатами. Смысл реформы учреждений по 83 му ФЗ - это опора на их самостоятельность и ответственность, учредитель формирует и контролирует госзадание. На практике же сохраняется избыточное влияние вышестоящих управленческих структур на деятельность учреждений. Более того, мы идём дальше и требуем, скажем, от автономных учреждений утверждения учредителем плана финансовой деятельности. Мы у бюджетного учреждения раньше этого не требовали.

Сложившаяся система, на наш взгляд, поощряет просто бессмысленное исполнительство и коррупцию. И излишне говорить о том, что сужение самостоятельности мешает развитию конкуренции. Вряд ли кто то возьмётся из нас оспаривать, что конкуренция лучше, чем бюрократическая регламентация. Необходимо в каждой отрасли: образовании, здравоохранении, культуре - перейти к конкурентным механизмам формирования госзадания или на основе голосования - выбор потребителей, к которым прикрепляется определённый мандат на бюджетное финансирование, или на основе конкурсов с прозрачными и понятными обществу условиями.

Наряду с конкуренцией между бюджетными и автономными государственными учреждениями необходима их широкая конкуренция с негосударственными поставщиками услуг социального характера. Негосударственные предприятия и НКО зачастую результативнее используют бюджетные средства, чем средние учреждения.

Поэтому мы предлагаем в тех поручениях, которые будут даны по итогам заседания, не только указать конкретные меры по реальному расширению самостоятельности и ответственности учреждений, но также по стимулированию регионов, которые активно привлекают негосударственных поставщиков к оказанию услуг за счёт средств бюджетов и негосударственных бюджетных фондов.

Безусловно, развитие конкуренции, усиление самостоятельности и ответственности учреждений невозможно без адекватных нормативов. В новых условиях они должны, по существу, играть роль цен, по которым государство и муниципалитеты от имени граждан покупают услуги как у собственных учреждений, так и у негосударственных поставщиков. Но надёжная система нормативов, которые бы стимулировали эффективность и качество, пока не создана. Сплошь и рядом ранее сложившиеся затраты просто механически переведены в так называемый индивидуальный норматив. Именно на это чаще всего ссылаются, оправдывая сохранение детального контроля затрат. Действительно, где нет обоснованной цены, бессмысленно говорить об адекватной оценке эффекта.

Ситуацию эту надо срочно исправлять. Но надо добиваться именно обоснованности нормативов, а не их механического усреднения. Очень опасно, как мне кажется, говорить о среднеарифметическом формировании нормативов, когда мы просто берём запланированную сумму затрат, делим на запланированное количество услуг - вот у нас возник норматив. Мне кажется, что при таком подходе мы забываем о том, что норматив должен сам иметь экономическое обоснование, и в ряде случаев, когда норматив экономически не обоснован, нам стоит подумать или о привлечении внебюджетных источников и соответствующем изменении в нормативной базе, или о сокращении сети подведомственных организаций.

Предлагаю включить в поручения по итогам Госсовета требование разработать нормативы, которые бы адекватно отражали качество услуг и стимулировали бы повышение качества услуг, а также "дорожные карты" повышения нормативов до экономически обоснованного уровня.

Контроль и надзор. Существенные резервы сокращения бюджетных расходов на госуправление имеются в сфере контрольно-надзорной деятельности, которая в значительной степени сейчас ориентирована не на выявление угрозы причинения вреда, а на проверку соблюдения требований, которым присвоен статус обязательных. Это приводит к избыточным расходам как государственных органов, так и проверяемых организаций: и бюджетных, и предпринимателей. В 2012 году нарушения обязательных требований, представляющие непосредственную угрозу причинения вреда, выявлены у 163 тысяч проверяемых субъектов, что составляет 16 процентов от общего количества проверяемых. То есть в 84 процентах случаев проверок выявленные нарушения не представляли непосредственной угрозы причинения вреда.

В 10-11 м годах Правительством были утверждены 19 распоряжений с детальным планом мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций в отдельных сферах. Однако, по данным официального мониторинга, уровень исполнения этих планов составляет сейчас всего 60 процентов, притом что отдельные планы, а именно отрасли связи, сельского хозяйства, выполнены только на 20 процентов. Предлагаем вернуться к системной работе с этими планами.

Спасибо.

В.ПУТИН: Спасибо, благодарю Вас.

Уважаемые коллеги, кто хотел бы высказаться? Владимир Вольфович, пожалуйста.

В.ЖИРИНОВСКИЙ: Уважаемый Владимир Владимирович!

Я первый поднял руку, чтобы выступить. Почему? Потому что замёрз - это эффективность расходов по обогреву данного зала. Уверен, что и большинству холодно, но боятся и молчат. Но это же деньги. Мы в зал подаём холодный воздух, когда летом плюс тридцать, сейчас уже осень, а продолжают подавать холодный воздух в том же объёме.

Я в 86 м году приехал на Сахалин - плюс двадцать в сентябре, говорю: "Чего вы отопление включили?" - "У нас по инструкции с 1 сентября отопление включается". Но на улице плюс двадцать, мы открываем все окна в гостинице. Кого мы обогревали? Это эффективность расходов.

Дальше. Название, тема Госсовета. Всё хорошо написано, но не все поймут. Один журналист подошёл ко мне, спросил: "О чём вы там будете говорить?" Я ему немножко объяснил. Я бы как назвал тему Госсовета: "Деньги на рыбу или на удочки". Всем было бы понятно. Мы как будем расходовать? На потребление, что эти деньги мы проели в 2013 году, или на удочки, чтобы они, наши граждане, ловили рыбу и в 2013 м, и в 2014 м и в 2015 году?

Вот я ехал сюда, это тоже эффективность нашей пропаганды и настроение, самочувствие граждан. По радио информация: "В Тюмени авария, прорвался хлор, погибло 50 человек". Всё. Дальше реклама. Через минуту сообщают: "Это, - говорят, - легенда была, МЧС проводит учения по всей стране". Ну что же вы делаете? Люди же поняли, что уже погибли люди в Тюменской области. Так же нельзя делать. Что это за органы информации? То есть они ловят слушателя: "Давай, скорее включай… Там вот в Тюмени уже погибли…". Надо запрещать такие вещи. Иногда бывает, начинают информацию: "Началась война..." - а это сюжет из нового приключенческого фильма. Слушайте, вы начните просто: фильм, в котором есть сюжет о начале войны. Ну пожилые люди воспринимают это напрямую. Так не годится. Это имеет отношение к нашей теме, поскольку это здоровье наших граждан.

Как я и начал с холода. Эпидемия гриппа, мы, значит, будем прививки заставлять делать, а сами замораживаем население. Включать нужно отопление, когда холодно, а не когда инструкция показывает. Это очень важно.

Что нужно делать конкретно по эффективности наших расходов? Это, конечно, аттестация руководителей финансовых служб наших регионов. У нас в одном месте самые прекрасные специалисты, и их много, в другом их меньше, и они менее образованные. Помните, у нас бывший министр финансов Московской области, сколько он украл. И что, никто этого не видел, не замечал? Воровал-воровал, уехал, и сейчас его ищет полиция всей планеты. А он как раз отвечал за финансы огромной области.

И надо, видимо, создать полноценные финансовые службы и на уровне муниципальных образований, туда спустить. И деньги туда надо спускать, но в первую очередь хорошие финансовые службы. Это повысит эффективность бюджетных расходов.

Дальше надо контроль усилить. Сперва кадры - кто будет, потом службы - где они будут, а третий вариант - ещё и контроль, который тоже необходим. И как здесь лучше делать? Я бы предложил перекрёстный контроль. В одном субъекте пускай финансовые службы одного города проверят финансовое состояние другого города, нельзя доверять им самим себя проверять. Вот внутри субъекта поезжайте и проверяйте: разные районы едут проверять чужие районы. Там уже меньше будет: сват, брат, знакомый, родной, близкий. Это тоже повысит эффективность контроля